|
ODLOČBA |
|
|
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Kompas MTS, d.d.,
Ljubljana, ki jo zastopa Bogdana Žigon, odvetnica v Ljubljani, na seji
dne 15. marca 2001 |
|
|
odločilo: |
|
|
Člen 12 Odloka o nadomestilu za uporabo
stavbnega zemljišča v Občini Šentilj (Medobčinski uradni vestnik, št.
29/95, 2/96 in 31/97) se v delu, ki vrednoti brezcarinske prodajalne s
številom točk, razveljavi. |
|
|
Obrazložitev |
|
|
A. |
|
|
1. Pobudnica izpodbija 12. člen Odloka o
nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Šentilj (v
nadaljevanju Odlok) v delu, ki vrednoti trgovine v brezcarinskih
prodajalnah s številom točk. Navaja, da ima na mednarodnem mejnem
prehodu Šentilj brezcarinsko prodajalno, zato je zavezanka za plačilo
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po izpodbijanem Odloku. Odlok
v prvem odstavku 12. člena določa, da se v posameznih dejavnostih pri
uporabi stavbnega zemljišča upoštevajo izjemne ugodnosti v zvezi s
pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, ki so posledica
izjemno ugodne lokacije stavbnih zemljišč. V drugem odstavku citirane
določbe Odloka so določene dodatne točke za vrednotenje nadomestila za
uporabo stavbnega zemljišča na izjemno ugodnih lokacijah. Med vrstami
dejavnosti na izjemno ugodnih lokacijah so naštete tudi brezcarinske
prodajalne na območju Občine Šentilj. Ovrednotene so z 10 000 točkami,
kar naj bi bilo nerazumno visoko. Pobudnica navaja, da opravljanje
dejavnosti ni merilo, ki bi lahko vplivalo na višino nadomestila za
uporabo stavbnih zemljišč, saj ne izhaja iz namena te dajatve. Zakon o
stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, 18/84 in nasl. - v nadaljevanju
ZSZ84) naj bi ne predvideval takšnega merila. Opravljanje dejavnosti v
brezcarinskih prodajalnah naj bi bila poslovna odločitev pobudnice. V
61. členu ZSZ84 primeroma našteva merila za predpisovanje nadomestila za
uporabo stavbnih zemljišč. Občine naj bi določile še druga merila,
vendar v skladu z naravo in namenom stavbnih zemljišč. |
|
|
Nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč naj bi
se plačevalo za uporabo zemljišč glede na njihovo namembnost, lego,
komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na uporabnost
zemljišč. Tudi 7. člen Dogovora o usklajevanju meril za določanje
območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega
zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list
SRS, št. 19/86 |
|
|
- v nadaljevanju Dogovor) le pojasnjuje merilo
izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka v gospodarskih dejavnostih.
Občine naj bi zato to merilo opredelile v odlokih s kriteriji. Pobudnica
navaja, da predstavlja obravnavana obveznost zaradi višine posebno
dajatev, za pobiranje katere Občina nima pooblastila v Zakonu niti v
Ustavi. Dajatev naj bi bila dejansko davek na dobiček, vendar s
pomanjkljivostjo, saj ni odvisna od dobička, temveč je fiksna. Pobudnici
naj bi se dohodek zmanjševal že od 1. 7. 1997 dalje, ker je Republika
Avstrija začela izvajati odredbo, ki je prizadela brezcarinske
prodajalne na cestnih mejnih prehodih. To naj bi bili upoštevali tudi
davčni organi in ji znižali mesečne akontacije davka na dobiček. |
|
|
Izpodbijana določba Odloka naj bi bila v
nasprotju s pravico do enakosti pred zakonom po 14. členu Ustave. Zaradi
visokih obveznosti iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča
naj bi bila pobudnica omejena v konkurenci z ostalimi gospodarskimi
subjekti, kar je v nasprotju s 74. členom Ustave. |
|
|
2. Občina Šentilj v odgovoru navaja, da lokalne
skupnosti predpisujejo nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč do
sprejema novega predpisa o premoženjskem davku na podlagi meril, ki jih
določa 61. člen ZSZ84. Nadomestilo naj bi predstavljalo vir občinskega
proračuna za financiranje javne porabe na ravni lokalne skupnosti. |
|
|
Pravna podlaga za obveznost plačevanja
nadomestila naj bi ne bila lastninska pravica na stavbnem zemljišču,
temveč dejanska uporaba stavbnega zemljišča, kar v obravnavanem primeru
predstavlja brezcarinsko prodajalno. Na odločitev pobudnice o vrsti
poslovanja v brezcarinski prodajalni naj bi ne bilo mogoče vplivati z
višino nadomestila. Tudi Dogovor naj bi v 7. členu urejal povečano
vrednost stavbnih zemljišč zaradi lokacijskih in drugih ugodnosti, ki
pripadajo občini, na območju katere se nahajajo. V citirani določbi naj
bi Dogovor predvideval uporabo merila izjemnih ugodnosti v zvezi s
pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Trgovina v
brezcarinskih prodajalnah naj bi bila izjemno profitna, kar vpliva na
obdavčitev subjektov, ki jo opravljajo. Merila, ki so določena z
izpodbijano določbo Odloka, naj bi bila zakonita in v skladu z namenom
nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Občina naj bi jih predpisala v
skladu s 147. členom Ustave, po katerem lokalne skupnosti predpisujejo
davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon.
Občina pripominja, da odredba Republike Avstrije velja le za njene
državljane. Tudi Ustavno sodišče naj bi bilo v odločbi št. U-I-217/97 z
dne 5. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 24/98 in OdlUS VII, 34) zavzelo
stališče, da morajo biti kriteriji predpisovanja in določanja
nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč povezani z lastnostmi zemljišča
in njegovimi prednostmi oziroma namembnostjo in pri tem navaja tudi
namen zemljišč za opravljanje poslovnih dejavnosti. |
|
|
B. |
|
|
3. Pobudnica kot zavezanka za plačilo
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča izkazuje pravni interes.
Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po
četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS,
št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o
stvari sami. |
|
|
4. V izpodbijanem 12. členu Odloka je
predvideno, da se v posameznih dejavnostih pri uporabi zazidanega
stavbnega zemljišča upoštevajo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem
dohodka v gospodarskih dejavnostih, ki so posledica izjemno ugodne
lokacije stavbnega zemljišča. Izjemno ugodne lokacije so na stavbnih
zemljiščih znotraj I. območja. Dodatne točke za vrednotenje nadomestila
za uporabo stavbnega zemljišča na izjemno ugodnih lokacijah se
obračunajo za dejavnosti, ki so v nadaljevanju naštete. Med naštetimi je
določena tudi brezcarinska prodajalna, ki je ovrednotena z 10 000
točkami. |
|
|
5. V 61. členu ZSZ84, ki še velja na podlagi 56.
člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - v
nadaljevanju ZSZ), je postavljeno načelo, da nadomestilo za uporabo
stavbnega zemljišča določijo občine v skladu z dogovorom o usklajevanju
meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo, in za določanje
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, pri čemer upoštevajo zlasti: |
|
|
- opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi
in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in
naprave; |
|
|
- lego, namembnost in smotrno izkoriščanje
stavbnega zemljišča; |
|
|
- izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem
dohodka v gospodarskih dejavnostih; |
|
|
- merila za oprostitev plačevanja nadomestila za
uporabo stavbnega zemljišča. |
|
|
6. Merilo izjemnih ugodnosti v zvezi s
pridobivanjem dohodka je operacionalizirano v 7. členu Dogovora. Pri
določanju izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka v gospodarskih
dejavnostih se upošteva ugodnost lokacije poslovnega prostora glede na
možnost ustvarjanja dohodka v nekaterih dejavnostih (zlasti trgovina,
gostinska dejavnost, obrtna dejavnost in podobno) in možnost
intenzivnejše rabe komunalnih in drugih objektov in naprav, ki lahko
znižujejo stroške proizvodov in storitev. V prvem odstavku 9. člena
Dogovora je najprej predvideno, da bodo občine višino nadomestila
določile z metodo točkovanja in z določitvijo vrednosti točke, v drugem
odstavku pa so navedena razmerja, ki naj bi jih občine upoštevale pri
določanju točk glede na dogovorjena merila. Pri tem je predvideno, da se
za opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in
napravami v okviru dogovorjenih stopenj opremljenosti na število točk,
ki bodo določene za posamezno stopnjo opremljenosti, lahko doda ali
odbije določen odstotek točk za naslednje elemente: |
|
|
- za lego in namembnost ter nesmotrno uporabo
stavbnega zemljišča; |
|
|
- za izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem
dohodka v gospodarskih dejavnostih; |
|
|
- za večje motnje pri uporabi stavbnega
zemljišča. |
|
|
7. Z izpodbijano določbo Odloka ni določen
odstotek od točk, ki so po 7. členu Odloka predpisane za posamezno
stopnjo opremljenosti stavbnih zemljišč s komunalnimi in drugimi objekti
in napravami, kot to predvideva 9. člen Dogovora. |
|
|
Znotraj prvega območja (območja so po 5. členu
Odloka vrisana na kartah) izpodbijana določba Odloka našteva med drugimi
zavezanci tudi brezcarinske prodajalne, ker zaradi lokacije stavbnih
zemljišč dosegajo izjemne ugodnosti pri pridobivanju dohodka.
Obremenjene so z 10 000 dodatnimi točkami. Primerjava te obremenitve
pobudnice z morebitno najvišjo možno obremenitvijo ostalih zavezancev po
Odloku pokaže, da obremenitev pobudnice večkratno presega najvišjo možno
obremenitev ostalih zavezancev s plačilom nadomestila za uporabo
stavbnega zemljišča. Pobudnica očita, da je zaradi višine obremenitve v
neenakopravnem položaju, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena
Ustave, ki zagotavlja, da so pred zakonom vsi enaki. |
|
|
8. Pobudnica je priložila listino, iz katere
izhaja višina letnega nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po
posameznih podružnicah na različnih mejnih prehodih od leta 1994 do leta
1998. Iz nje izhaja, da se je v letu 1996 višina nadomestila za
podružnico na mejnem prehodu Šentilj občutno povečala (za skoraj
osemindvajsetkrat). Odlok je bil sprejet v letu 1995, vendar se je po
22. členu začel uporabljati s 1. 1. 1996. Za spremembo višine
nadomestila nasprotni udeleženec ne navaja razlogov, ki bi utemeljevali
spremembo osnove (na primer spremembo poslovnih površin).
Osemindvajsetkrat višja obveznost iz naslova nadomestila za uporabo
stavbnega zemljišča je posledica vrednotenja s številom točk po
izpodbijani določbi Odloka. Pri določitvi dodatnega števila točk pa je
bilo upoštevano le merilo izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem
dohodka v gospodarskih dejavnostih. |
|
|
9. Iz velikosti zvišanja obremenitve pobudnice
in tudi iz odgovora nasprotnega udeleženca izhaja, da je obremenitev
pobudnice z dodatnim številom točk posledica ocene, da je trgovina v
brezcarinskih prodajalnah zaradi lokacije poslovnih prostorov izjemno
profitna. Izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na
določenih lokacijah, je po izrecni določbi tretje alineje 61. člena ZSZ
okoliščina, ki jo občina utemeljeno upošteva, ko določa višino
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni
povezavi s predmetom urejanja: logiki, naj uporabnik plača nadomestilo
tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge
značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje
gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Neenakost, ki se na ta
način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v
nasprotju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Vendar pa načelo
enakosti pred zakonom terja tudi upoštevanje sorazmerja med dodatno
ugodnostjo in s tem zvezanimi dodatnimi bremeni, ki jih z različnim
urejanjem pravnih položajev nalaga normodajalec posameznim zavezancem.
Načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza
različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti
arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva,
sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za
normativno razlikovanje. Ne zadošča torej, da je izbrani kriterij
razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega
urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus
razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki opravičuje
razlikovanje: višina dodatne obremenitve mora biti v razumnem sorazmerju
z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. V
konkretnem primeru pa gre za tako velike razlike v obremenitvi
posameznih subjektov, da lahko izpodbijani predpis prestane takšen
preizkus le, če normodajalec v postopku ustavnosodne presoje navede
podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi
obremenitvami. Če normodajalec takšnih podatkov ne navede, lahko Ustavno
sodišče upošteva tudi podatke iz gradiva v normodajnem postopku ali
podatke, ki so mu dostopni na kakšen drug način. V tem primeru Ustavno
sodišče ni imelo na razpolago nikakršnih podatkov, ki bi utemeljevali
tako velike razlike, zato je izpodbijana ureditev v delu, ki za
pobudnico uvaja dodatno obremenitev, v neskladju z načelom enakosti po
drugem odstavku 14. člena Ustave. |
|
|
10. Pobudnica ni zatrjevala posledic, zaradi
katerih bi bilo treba izpodbijano določbo odpraviti. Ustavno sodišče je
zato iz zgoraj navedenega razloga 12. člen Odloka v izpodbijanem delu
razveljavilo. Ker je Ustavno sodišče določbo razveljavilo že iz
razlogov, navedenih v prejšnji točki, ni presojalo še njene skladnosti s
74. členom Ustave. |
|
|
C. |
|
|
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc
Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze
Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Krk, dr. Lojze
Ude in dr. Dragica Wedam-Lukič. Odločbo je sprejelo soglasno. |
|
|
|
|
|
Predsednik |
|
|
Franc
Testen, s. r. |
|