Ustavno sodišče je v
postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Krajevne
skupnosti Bukovica-Šinkov Turn ter Antona Kosca iz Šinkovega Turna,
Božidarja Borčnika iz Sela in Maksimiljana Alfireva iz Utika, na seji
dne 18. novembra 1999 |
o d l o č i l o: |
1. Prvi in četrti
odstavek 7. člena
statuta Občine Vodice (Uradni list RS, št. 49/95 in 31/98) se
razveljavita. |
2. Drugi in tretji
odstavek 7. člena ter 75. člen statuta Občine Vodice niso v neskladju z
ustavo in zakonom. |
O b r a z l o ž i t e
v |
A) |
1. Pobudo za začetek
postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti statuta Občine Vodice (v
nadaljevanju: statut) v delu, v katerem ureja notranjo členitev občine
na ožje dele, je podala Krajevna skupnost Bukovica-Šinkov Turn. V njej
navaja, da so določbe 7. člena statuta (določbe 8. člena sprememb in
dopolnitev statuta Občine Vodice, Uradni list RS, št. 31/98) v nasprotju
z zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl.
US, št. 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – obvezna
razlaga, 9/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 26/97, 70/97 in 74/98 – v
nadaljevanju: ZLS). Ker se je Občinski svet občine Vodice odločil za
členitev občine na ožje dele, bi moral pred njihovo ustanovitvijo
ugotoviti interese prebivalcev in v skladu z ugotovljenimi interesi
ustanoviti vaške skupnosti. Ustanoviti bi jih moral s statutom, tako da
bi v celoti določil njihovo območje in ime. Določbe 7. člena statuta pa
le pogojno ustanavljajo vaške skupnosti oziroma njihovo ustanavljanje
odlagajo na kasnejši čas ter v nasprotju z 18. členom ZLS prepuščajo
ustanovitev vaških skupnosti prebivalcem posameznih katastrskih občin.
Predvidena bodoča delitev občine na vaške skupnosti po mnenju pobudnice
ne upošteva določenih značilnosti (zemljepisnih, zgodovinskih,
gospodarskih, upravnih, kulturnih in drugih) posameznih območij občine,
temveč določa kot območje ožjega dela občine katastrsko občino. Tudi
prenehanje obstoječih krajevnih skupnosti naj bi bilo določeno v
nasprotju z drugim odstavkom 18. člena ZLS, ki določa, da lahko začne
sprememba statuta, s katero se ukine ožji del oziroma spremeni njegovo
območje, veljati šele po izteku mandata ožjega dela občine. Meni, da bi
mandat svetom obstoječih krajevnih skupnosti lahko potekel šele po
rednih lokalnih volitvah v letu 1998 oziroma 31. 12. 1998, kot to določa
18. člen zakona o spremembah in dopolnitvah ZLS (Uradni list RS, št.
70/97 – v nadaljevanju: novela ZLS iz leta 1997). Pobudnica predlaga,
naj ustavno sodišče razveljavi določbe sprememb in dopolnitev statuta,
ki se nanašajo na notranjo členitev občine. V primeru, da ustavno
sodišče ne bi priznalo pravnega interesa pobudnici, pa je v pobudi
predlagano, naj se prizna pravni interes na pobudi podpisanim občanom.
Izpodbijane določbe naj bi neposredno posegale v pravico “biti
organiziran v ožjem delu občine z območjem in imenom po naši volji“ in
ustavno pravico do izvedbe referenduma. Podpisniki in 556 volivcev so
namreč podali zahtevo za razpis referenduma, s katerim naj bi se
ugotovil interes občanov o nadaljnjem obstoju KS Bukovica-Šinkov Turn na
njenem dosedanjem območju. |
2. Tajnik Občine
Vodice pojasnuje, da do organiziranosti vaških skupnosti oziroma vaških
odborov ni prišlo na območju celotne občine. Na območju nekdanje KS
Bukovica-Šinkov Turn se je od predvidenih treh organiziral le en vaški
odbor in sicer Vaški odbor Selo-Vesca. Vaški odbori so že pričeli z
delom. Župan je njihove seje že sklical. Iz prilog k pojasnilu je
razvidno, da je Občinski svet na seji dne 21. 6. 1999 sprejel sklep, s
katerim ugotavlja izvolitev članov petih vaških odborov. |
B)–I |
3. Občina Vodice je
bila ustanovljena z zakonom o ustanovitvi občin in določitvi njihovih
območij (Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94 – v nadaljevanju: ZUODNO), s
katerim so se v Republiki Sloveniji leta 1994 ustanovile nove občine v
skladu z ustavo. Člen 4 tega zakona je določal, da krajevne skupnosti,
ustanovljene v prejšnjih občinah, nadaljujejo z delom do konstituiranja
na prvih volitvah izvoljenih novih svetov vaških, krajevnih ali četrtnih
skupnosti oziroma do uveljavitve občinskega statuta, če v občinskem
statutu ne bi bila predvidena delitev občine na te skupnosti. Na območju
novoustanovljene Občine Vodice sta tako delovali dve krajevni skupnosti,
ustanovljeni v prejšnji občini Ljubljana-Šiška, in sicer KS
Bukovica-Šinkov Turn (pobudnica) in KS Vodice. Novela ZLS iz leta 1997
je v končni določbi 18. člena določila, da ožjim delom občin, ki so
pravne osebe in katerih organizacija, delovanje in pravni status ne bodo
usklajeni, preneha pravna subjektiviteta ter da se po uradni dolžnosti
odpravijo njihovi žiro računi z 31. 12. 1998 (prvi in drugi odstavek 18.
člena). S to določbo je zakonodajalec dokončno predvidel prenehanje vseh
krajevnih skupnosti, ustanovljenih še v prejšnjih občinah. Občina Vodice
je sprejela spremembe in dopolnitve statuta Občine Vodice (Uradni list
RS, št. 31/98) v predpisanem roku in z njimi ni ustanovila ožjih delov
občine v smislu 18. člena ZLS. Zato je pobudnica kot prejšnja krajevna
skupnost prenehala obstajati (9. točka obrazložitve). Ustavno sodišče v
takih primerih pobudo zavrže. Ker pa ima pravni interes glede notranje
členitve območja občine na ožje dele vsak prebivalec na spornem območju,
je ustavno sodišče priznalo pravni interes za vložitev pobude občanom,
podpisanim na pobudi, tako kot so to tudi v pobudi predlagali. |
B)–II |
4. Ustavno sodišče je
pobudo občanov za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena
zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju:
ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o glavni stvari. |
5. Navedbe v pobudi,
da bi na podlagi drugega odstavka 18. člena ZLS mandat svetom obstoječih
krajevnih skupnosti lahko potekel šele po rednih lokalnih volitvah v
letu 1998, niso utemeljene. Določba drugega odstavka 18. člena ZLS ureja
primer ukinitve ožjega dela občine, ki je bil ustanovljen v skladu z
novo lokalno zakonodajo. Krajevnih skupnosti, ustanovljenih v prejšnjih
občinah, kot je to bila pobudnica, ZLS ni štel za ožje dele,
ustanovljene po 18. členu ZLS, ampak je njihov obstoj podaljševal le v
prehodnih določbah. Kot je bilo že navedeno, je kot zadnji rok za
njihovo prenehanje določil 31. 12. 1998. |
6. ZLS iz leta 1993
ni vseboval natančnejših določb o notranji členitvi novonastalih občin.
V 18. členu je določal, da se območje občine lahko razdeli na krajevne,
vaške ali četrtne skupnosti, če je to utemeljeno s prostorskimi,
zgodovinskimi, upravno-gospodarskimi ali kulturnimi razlogi in če je to
v interesu prebivalcev. Novonastale občine so se morale odločiti, ali bo
njihovo območje še razdeljeno na krajevne skupnosti – poleg teh so po
ZLS možne tudi vaške ali četrtne skupnosti – ali pa bo območje občine
celovito. Ta odločitev je morala biti sprejeta s statutom občine. Če je
statut občine predvidel notranjo členitev občine, je na podlagi 19.
člena moral določiti tudi njihove naloge, način financiranja, načela za
organiziranost ter njihov pravni status (obvezna razlaga 19. člena ZLS,
Uradni list RS, št. 63/95). V skladu z navedenimi določbami je Občina
Vodice v 6. členu statuta določila, da bo njeno območje razdeljeno na
krajevne skupnosti. Uredila je tudi postopek njihove ustanovitve.
Območja novih krajevnih skupnosti naj bi se določila s statutarnim
sklepom, ki bi ga občinski svet lahko sprejel, če bi poprej opravil
zbore občanov, na katerih bi ugotovil voljo prebivalcev, da se na
določenem območju organizirajo krajevne skupnosti. Do konstituiranja
novih krajevnih skupnosti pa je bil s 109. členom statuta podaljšan
obstoj obstoječima krajevnima skupnostima Bukovica-Šinkov Turn in
Vodice, tako da “nadaljujeta delo v skladu s svojim dosedanjim statutom,
kolikor ni v nasprotju z zakonom, in izvršujeta vse pogodbene in
finančne obveznosti s soglasjem župana“. |
7. Po navedenem bi
prejšnji krajevni skupnosti lahko delovali do konstituiranja novih
krajevnih skupnosti. Na podlagi 112. člena statuta bi župan moral
najkasneje v roku enega meseca po uveljavitvi statuta (statut je začel
veljati 9. 9. 1995) sklicati zbore občanov. Na podlagi stališč,
oblikovanih na zborih, ter upoštevajoč značilnosti posameznih območij,
bi moral predlagati sprejem statutarnega sklepa, v katerem bi bila
določena ustanovitev novih krajevnih skupnosti. Vendar do uresničitve
navedenih določb statuta ni prišlo. Predlogi, ki so predvidevali delitev
Občine Vodice na krajevne skupnosti ali vaške skupnosti, v Občinskem
svetu občine Vodice niso dobili potrebne dvetretjinske večine. Prav tako
ni prišlo do izvedbe referendumov, s pomočjo katerih naj bi se razrešila
različna stališča glede notranje členitve občine. |
8. Novela ZLS iz leta
1997, ki je začela veljati dne 15. 11. 1997, je s spremembami 18. in 19.
člena ZLS in novimi določbami 19.a, 19.b, 19.c in 19.č člena natančneje
uredila organizacijo, pravni položaj in delovanje ožjih delov občine. V
skladu z novimi določbami navedene novele bi morala Občina Vodice že v
statutu določiti ime in območje ožjega dela občin, pred njihovo
ustanovitvijo pa glede njihovega območja in imena izvesti zbore občanov
ali na referendumu ugotoviti interes prebivalcev posameznih območij v
občini, kjer naj bi bili ustanovljeni ožji deli občine. Referendum, na
katerem naj se ugotovi interes občanov glede notranje členitve občine,
je posvetovalni referendum, saj iz določb 18. člena povsem jasno izhaja,
da občina pri notranji členitvi ni vezana na odločitev, sprejeto na
referendumu. ZLS prepušča namreč notranjo členitev občine njenemu
samostojnemu normativnemu urejanju. Občine le obvezuje, da pri odločanju
o notranji členitvi ne smejo ravnati samovoljno, ampak morajo upoštevati
določene značilnosti, ki so poleg interesov prebivalcev lahko pomembne
za njeno notranjo členitev. V okviru zakonsko določenih značilnosti in
ugotovljenih interesov prebivalcev na zborih krajanov ali na
referendumih pa občinski sveti samostojno odločijo o ustanovitvi ožjih
delov na območju občine. Občinski sveti morajo najti kompromis med
nasprotujočimi si interesi prebivalcev, različne značilnosti pa lahko
utemeljujejo tudi različno notranjo členitev občine. Različnost
interesov in značilnosti objektivno ne dopušča, da bi lahko bile v
celoti upoštevane značilnosti posameznih delov občine in ugotovljeni
interesi prebivalcev (sklep ustavnega sodišča št. U-I-374/96 z dne 11.
3. 1999 – OdlUS VIII, 57). |
9. Občina Vodice pri
uskladitvi statuta ni upoštevala določb novele ZLS iz leta 1997 o
notranji členitvi območja občine, ampak je v spremembah in dopolnitvah
statuta v novem 7. členu ponovno predvidela le možnost, da prebivalci
posameznih katastrskih občin lahko ustanovijo vaške skupnosti (prejšnji
6. člen statuta je predvideval ustanovitev krajevnih skupnosti). V
drugem odstavku 7. člena je določila, kdo lahko da pobudo za njihovo
ustanovitev, v tretjem odstavku, da je pred ustanovitvijo treba
ugotoviti voljo občanov in oceniti, za kolikšen del nalog je racionalno
in smotrno, da se iz občinske pristojnosti prenese v upravljanje ožjih
delov občine, ter v četrtem odstavku, da organe ožjih delov občine in
način njihovega imenovanja ter njihova pooblastila določi občinski svet
z odlokom. V 75. členu je določila, da se črtajo vse določbe, ki so se
nanašale na prejšnji dve KS Bukovica-Šinkov Turn in Vodice. Iz tega
izhaja, da sta z uveljavitvijo sprememb in dopolnitev statuta prenehali
obstajati ti dve krajevni skupnosti. |
10. Določbe 7. člena
statuta naj bi pomenile njegovo uskladitev z novim 18. členom, sprejetim
z novelo ZLS iz leta 1997. Kot je razvidno, prvi odstavek 7. člena
statuta ne ustanavlja vaških skupnosti – ne določa njihovega imena in
območja – ampak daje le možnost ustanovitve vaških skupnosti, vendar le
na območjih posameznih katastrskih občin. S tem je statut omejil
možnosti za ugotavljanje interesa prebivalcev glede območja ožjega dela
občine. Po tej določbi naj bi bila območja vaških skupnosti lahko le
območja katastrskih občin. Četrti odstavek 18. člena ZLS izrecno določa,
da se ugotavljanje interesa nanaša na ime in območje ožjega dela občine,
na katerem naj bi bili ustanovljeni ožji deli. V nasprotju z ZLS je
četrti odstavek 7. člena statuta. Ta določa, da organe ožjih delov
občine, način njihovega imenovanja ter njihova pooblastila določi
občinski svet z odlokom. Vaške skupnosti so tako kot krajevne in četrtne
skupnosti ožji deli občine. Člen 19 ZLS v prvem odstavku določa, da ima
ožji del občine svet, ki ga izvolijo upravičenci s stalnim prebivališčem
na območju ožjega dela občine in da način izvolitve določa ZLV. Organa
vaške skupnosti torej ni mogoče določiti z odlokom, ker ga določa že
zakon. Njegovi člani se ne imenujejo, temveč volijo po določbah ZLV.
Drugi odstavek 19. člena ZLS dopušča, da ožji deli občine nimajo sveta,
vendar mora biti to določeno v statutu. Njegov tretji odstavek pa daje
občinam še eno možnost: če s statutom niso ustanovljeni ožji deli občine
ali če statut občine določi, da ožji del občine nima sveta, lahko
občinski svet ustanovi krajevne, vaške ali četrtne odbore v skladu s
tretjim odstavkom 30. člena. Občinski svet lahko ustanovi odbore z
odlokom kot svoja posvetovalna telesa ter imenuje in razrešuje njihove
člane. Ker prvi in četrti odstavek 7. člena statuta nista v skladu z 18.
členom ZLS, ju je ustavno sodišče razveljavilo. Izpodbijani določbi
nista v nasprotju le z določbami ZLS, ampak tudi z načeli pravne države
iz 2. člena ustave. Načela pravne države zahtevajo, da so pravni
predpisi jasni, določni in nedvoumni. Določbi prvega in četrtega
odstavka 7. člena statuta dajeta zmotno predstavo o notranji členitvi
območja Občine Vodice in bi lahko pomenili zavajanje krajanov, da so na
območju občine tudi dejansko ustanovljene vaške skupnosti. |
11. Ustavno sodišče
izpodbijanih določb ni odpravilo, temveč jih je le razveljavilo, ker je
ugotovilo, da niso povzročile škodljivih posledic (drugi odstavek 45.
člena ZUstS). Na podlagi odloka o vaških skupnostih in iz njegovih
sprememb in dopolnitev (Uradno glasilo Občine Vodice, št. 10/98 in 2/99)
je razvidno, da so bili na območju Občine Vodice ustanovljeni vaški
odbori v smislu 30. člena ZLS kot posvetovalna telesa občinskega sveta.
Čeprav jih navedeni odlok nepravilno imenuje “vaške odbore vaških
skupnosti“ in določa, da se njihovi člani imenujejo na zborih ožjega
dela občine, so navedeni odbori zgolj vaški odbori, ker vaške skupnosti
kot ožji deli občine sploh še niso ustanovljene. Ustavno sodišče se na
podlagi 30. člena ZUstS ni odločilo še za presojo zakonitosti in
ustavnosti navedenega odloka, ker je ugotovilo, da ta presoja ni nujna
za rešitev te zadeve. |
12. Določba drugega
odstavka 7. člena statuta v skladu s tretjim odstavkom 18. člena ZLS
konkretizira število prebivalcev, ki lahko da pobudo za ustanovitev
ožjega dela občine. Poleg tega določa, da lahko začne postopek tudi
občinski svet ali župan, kar ta dva lahko storita že v okviru svojih
pristojnosti. Tretji odstavek 7. člena statuta, ki določa, da je pred
ustanovitvijo skupnosti treba ugotoviti voljo občanov v skladu z zakonom
in oceniti, za kolikšen del nalog je racionalno in smotrno, da se iz
občinske pristojnosti prenese v upravljanje ožjim delom, je v skladu s
četrtim odstavkom 18. člena in 19.b členom ZLS. Zato je ustavno sodišče
odločilo, da izpodbijani določbi nista v neskladju z ustavo in zakonom
(2. točka izreka). |
13. Kot je navedeno v
3. točki obrazložitve, je novela ZLS iz leta 1997 v 18. členu določila,
da morajo občinski sveti uskladiti statute z določbami novele v šestih
mesecih po njeni uveljavitvi (to je do 15. 5. 1998) in da ožjim delom
občin, ki so pravne osebe in katerih organizacija, delovanje in pravni
status ne bodo usklajeni, preneha pravna subjektiviteta ter da se po
uradni dolžnosti odpravijo njihovi žiro računi z 31. 12. 1998 (prvi in
drugi odstavek 18. člena). Ustavno sodišče ugotavlja, da so kljub
razveljavitvi prvega in četrtega odstavka 7. člena statuta spremembe in
dopolnitve statuta, ki jih je Občina Vodice sprejela v predpisanem roku
šestih mesecev, pomenile uskladitev statuta z novelo ZLS, in da je
določba 75. člena statuta v skladu z 18. členom novele ZLS iz leta 1997
(2. točka izreka). |
C) |
14. Ustavno sodišče
je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena, in tretjega
odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice
in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava
Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr.
Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. |
Št. U-I-250/98
|
Ljubljana, dne 18.
novembra 1999. |
Predsednik
|
Franc Testen l. r. |