Številka:
U-I-313/13-86 |
Datum: 21.
3. 2014 |
|
O D L O Č
B A |
Ustavno
sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami skupine
poslank in poslancev Državnega zbora, Državnega sveta, Mestne občine
Koper, ki jo zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. o. o.,
Grosuplje, Združenja občin Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa
predsednik Robert Smrdelj, in Skupnosti Občin Slovenije, ki jo zastopa
generalna sekretarka Jasmina Vidmar, ter na pobudo Občine Rogašovci, ki
jo zastopa Jože Korpič, odvetnik v Murski Soboti, po opravljeni javni
obravnavi 27. februarja 2014, na seji 21. marca 2014 |
|
o d l o č
i l o: |
1. Zakon o
davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/13) se razveljavi.
|
2. Zakon o
množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 50/06 in 87/11)
je v neskladju z Ustavo, kolikor se nanaša na množično vrednotenje
nepremičnin zaradi obdavčenja nepremičnin. |
3. Do
drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin se uporabljajo
predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na
nepremičnine. |
4. Na
podlagi predpisov iz prejšnje točke pristojni organi za leto 2014
odmerijo nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč in pristojbino za
vzdrževanje gozdnih cest od 1. 4. 2014 dalje v celoletni višini.
Obveznost plačevanja davka na premoženje na podlagi predpisov iz
prejšnje točke izreka nastopi s 1. 4. 2014. |
5. Roki,
ki so za zavezance določeni v predpisih iz prve do pete alineje 33.
člena Zakona o davku na nepremičnine in so do objave te odločbe v
Uradnem listu Republike Slovenije že potekli, potečejo 30. 4. 2014.
|
6. Roki,
ki so za pristojne organe določeni v predpisih iz prve do pete alineje
33. člena Zakona o davku na nepremičnine in so za leto 2014 že potekli,
potečejo 30. 6. 2014. |
7. Mestna
občina Koper nosi svoje stroške postopka. |
8. Ta
odločba učinkuje z dnem javne razglasitve. |
|
O b r a z
l o ž i t e v |
|
A. |
1. Skupina
poslancev Državnega zbora, Državni svet, Združenje občin Slovenije,
Skupnost občin Slovenije in Mestna občina Koper so vložili zahteve,
Občina Rogašovci pa pobudo, s katerimi izpodbijajo več določb Zakona o
davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr), nekateri izmed njih pa
Ustavnemu sodišču predlagajo razveljavitev celotnega zakona. Na zahteve
in pobudo je odgovoril Državni zbor, Vlada pa je o njih podala mnenje.
Čeprav vsi predlagatelji ne izpodbijajo vsake izmed presojanih zakonskih
določb, Ustavno sodišče z namenom zagotoviti čim večjo preglednost in
jasnost odločbe navedbe predlagateljev in pobudnice, podane v pisnih
vlogah in na javni obravnavi, povzema nediferencirano in pri tem za vse
uporablja pojem predlagatelji. Iz enakih razlogov Ustavno sodišče
enovito (nediferencirano) povzema navedbe, s katerimi Državni zbor in
Vlada nasprotujeta argumentaciji predlagateljev. |
Navedbe
predlagateljev |
2. Prvi in
drugi alineji 1. točke drugega odstavka 6. člena ZDavNepr, ki določata
davčni stopnji 0,15% % za rezidenčne in 0,50 % za nerezidenčne
stanovanjske nepremičnine in ki ju lahko glede na peti odstavek 6. člena
ZDavNepr občine še zvišajo, očitajo predlagatelji neskladje s človekovo
pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena Ustave ter s
človekovo pravico do varnosti doma, povezano s pravico do osebnega
dostojanstva. Tako določena višina obdavčitve premoženja samega (in ne
njegovega donosa) naj bi namreč uničevala substanco obdavčenja in s tem
omogočala njeno postopno zaplembo oziroma razlastitev. Zato in ker
lastnike silita k prodaji in obremenitvi nepremičnin, izpodbijani normi
po oceni predlagateljev nesorazmerno obremenjujeta lastninsko pravico.
Še posebej očitno nesorazmeren poseg v lastnino naj bi pomenila
0,50-odstotna stopnja obdavčitve nerezidenčnih nepremičnin. Poleg tega
je ta stopnja po oceni predlagateljev določena arbitrarno in je zato v
neskladju tudi z 2. členom Ustave. Ne bi naj bila usmerjena v
racionalnejše upravljanje stanovanjskih nepremičnin, temveč naj bi bil
njen prikriti cilj davčno kaznovanje lastnikov več kot ene nepremičnine.
Glede na značilnosti gradnje nepremičnin v preteklosti in dohodkovni
položaj njihovih lastnikov naj bi ureditev posegala tudi v načelo
socialne države iz 2. člena Ustave. |
3. Višja
stopnja obdavčitve za nerezidenčne nepremičnine iz druge alineje 1.
točke drugega odstavka 6. člena in prvega odstavka 7. člena ZDavNepr je
po mnenju predlagateljev v neskladju s 14. členom Ustave. Brez
razumnega, v naravi stvari utemeljenega razloga naj bi namreč neenako
obremenjevala lastnike stanovanjskih nepremičnin, ki so enaka
stanovanjska vprašanja rešili na bistveno enak način. Ureditev naj bi
posegala tudi v avtonomijo posameznika pri odločanju o tem, kako bo
užival sadove dela. Poleg tega po oceni predlagateljev različna
obdavčitev stanovanj ne temelji na njihovi dejanski uporabi, temveč na
prijavi stalnega prebivališča, to pa je po mnenju predlagateljev tudi
glede na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-253/13 z dne 13.
2. 2014 (Uradni list RS, št. 15/14) ustavno nedopusten razlog za
različno obdavčitev. S tako ureditvijo naj bi bili državljani Republike
Slovenije diskriminirani tudi v primerjavi z osebami, ki niso slovenski
državljani, saj naj bi slednji lahko pridobili status rezidenčnosti na
več kot eni nepremičnini. |
4.
Neskladnost s 14. členom Ustave, sklicujoč se na odločbo Ustavnega
sodišča št. U-I-147/12 z dne 29. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 52/13),
očitajo predlagatelji tudi: (1) različni določitvi davčne stopnje za
energetske nepremičnine ter za druge poslovne in industrijske
nepremičnine iz tretje in četrte alineje drugega odstavka 6. člena
ZDavNepr; (2) petemu odstavku 10. člena ZDavNepr, ki določa zgornjo mejo
obdavčitve le za kmetijska zemljišča, ne pa tudi za zemljišča za
dejavnost podjetnikov in obrtnikov; (3) drugi alineji osmega odstavka 4.
člena ZDavNepr, ki nosilca osebne služnosti določa za davčnega zavezanca
le, če je služnost vpisana na celotni nepremičnini; (4) prvi alineji
osmega odstavka 4. člena ZDavNepr, ki določa, da je zavezanec za plačilo
davka lizingojemalec in ne lastnik nepremičnine; (5) 8. členu ZDavNepr,
ki pri davčnih oprostitvah razlikuje med stavbami za javno rabo s
posebno vsebino in namenom, ki ne ustvarjajo dodane vrednosti (npr.
šole, vrtci, zdravstveni zavodi), ter sakralnimi objekti in kulturnimi
spomeniki; (6) 11. členu ZDavNepr, ki določa znižanje davka le za
stanovanjske nepremičnine določene kategorije zavezancev, ne pa za
nepremičnine teh oseb za kmetijsko in poslovno rabo; (7) 4. točki prvega
odstavka 8. člena ZDavNepr, ki omogoča davčno oprostitev humanitarnih
organizacij, invalidskih pa ne. Ureditev, po kateri invalidske
organizacije niso oproščene nepremičninskega davka, po oceni
predlagateljev tudi ni v skladu s 33. in 67. členom Ustave. |
5.
ZDavNepr oziroma njegova 6. in 7. člen, ki določata davčne stopnje in
obdavčitev nelegalnih gradenj, naj bi nesorazmerno posegala v pravico
zavezancev, ki opravljajo podjetniško oziroma gospodarsko dejavnost, do
zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in 1. člena Prvega protokola h
Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni
list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) ter do svobodne
gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Izpodbijana ureditev po trditvah
predlagateljev namreč nima omejitev, ki bi preprečile, da nepremičninski
davek ne bo povzročil izničenja zavezancev ali da ne bo nesorazmerno
posegel v koristi, ki jih ti zavezanci pridobivajo s poslovanjem.
|
6. Členu 5
ZDavNepr, ki določa davčno osnovo, 10. členu ZDavNepr, ki določa, kako
davčni organ odmeri davek, in 14. členu ZDavNepr, ki ureja pravna
sredstva zoper odločbo o odmeri davka, predlagatelji očitajo neskladje s
14., 22., 23. in 25. členom Ustave. Ker se po njihovih trditvah višina
davčne osnove (to je posplošena tržna vrednost nepremičnine, ugotovljena
s predpisi o množičnem vrednotenju nepremičnin in vpisana v registru
nepremičnin) in drugi elementi, pomembni za nastanek davčne obveznosti,
ugotavljajo in spreminjajo le na podlagi uradnih evidenc, naj stranke ne
bi imele možnosti navajanja dejstev in predlaganja dokazov za varovanje
svojih pravic. Spremembo podatkov o dejstvih, pomembnih za odmero davka,
lahko po navedbah predlagateljev zavezanec zgolj predlaga upravnemu
organu, ki vodi evidenco o teh dejstvih, torej zunaj davčnega postopka.
Pri tem pa naj ta organ o tem, ali bo podatek spremenil ali ne, ne bi
odločal v upravnem postopku, o tem naj ne bi izdal odločbe ali sklepa in
zoper to naj zavezanec ne bi imel pravnega sredstva in ne sodnega
varstva. Izpodbijana ureditev naj bi tako izvotlila pravici davčnih
zavezancev do izjave in do poštenega postopka, saj naj bi jim v celoti
odrekala možnost sodelovanja v postopku pred izdajo davčne odločbe.
Zavezanec je po navedbah predlagateljev z vsebino odločanja o svoji
davčni obveznosti seznanjen šele s prejemom davčne odločbe, ki je tedaj
že izvršljiva. Zoper to odločbo po oceni predlagateljev 14. člen
ZDavNepr ne nudi učinkovitega pravnega sredstva. Ne bi naj namreč
omogočal instančnega nadzora in ne preverjanja pravilnosti ugotovitve
dejanskega stanja (zlasti vrednosti nepremičnine). Posledica tega naj bi
bila tudi neučinkovitost sodnega varstva. Ker naj izpodbijana ureditev
ne bi omogočala, da stranke še pred odmero davka s podajanjem dejstev in
dokazov v svojo korist preprečijo nepravilno odmero davka – zlasti
preveliko odstopanje med dejansko vrednostjo nepremičnine in njeno
posplošeno tržno vrednostjo (bodisi kot posledico napak pri ugotovitvi
in presoji dejstev bodisi kot posledico napak pri samem modelu
vrednotenja ali pri uporabi modela v konkretnem primeru) – ali da to
storijo v postopkih s pravnimi sredstvi, naj bi izpodbijana ureditev
omogočala ustavno nedopustne neenakosti pri obdavčenju. Zato naj bi bila
tudi v neskladju s 14. členom Ustave. Neskladje te ureditve s prvim
odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni
list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10 – v nadaljevanju Protokol št. 12)
utemeljujejo predlagatelji s sklicevanjem na domnevno neenakost
lastnikov nepremičnega premoženja v primerjavi z lastniki drugih oblik
premoženja. Le lastniki nepremičnin naj bi bili namreč obdavčeni glede
na abstraktno določeno vrednost premoženja, ne pa glede na njegovo
dejansko vrednost. Prav tako naj bi bil pri odmeri drugih davkov, ki
tudi zajemajo kompleksno dejansko stanje in zelo veliko število
zavezancev (na primer dohodnina), zagotovljen dokazni postopek na prvi
stopnji. Slednje po oceni predlagateljev odpira vprašanje neskladja
izpodbijane ureditve, ki takega postopka ne zagotavlja, s 14. členom
Ustave. |
7. Člen 5
ZDavNepr, ki ureja davčno osnovo, in 6. člen ZDavNepr, ki ureja davčne
stopnje, naj bi bila v neskladju s 147., 2., 14., 33., 67. in 120.
členom Ustave. Po mnenju predlagateljev 147. člen Ustave zahteva, da
morata biti davčna osnova in davčna stopnja določeni z zakonom, oziroma
prepoveduje njuno določitev s podzakonskim aktom organa lokalne
skupnosti z odločitvijo Vlade ali ministrstva. Izpodbijana člena naj bi
glede določitve davčne osnove – to je posplošene tržne vrednosti
nepremičnine – napotovala na Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin
(v nadaljevanju ZMVN), ta pa naj bi določitev višine davčne osnove ter
merila in kriterije za njen izračun prepuščal podzakonskim predpisom.
ZMVN naj bi določal nekatere podatke in lastnosti nepremičnin, ki se
uporabljajo za ugotovitev posplošene tržne vrednosti, hkrati pa naj bi
napotoval na metode množičnega vrednotenja in modele za vrednotenje.
Določitev metod in modelov naj bi prepuščal ministrstvom, Vladi pa naj
bi prepuščal dokončno določitev podatkov, pomembnih za določitev
posplošene tržne vrednosti. Tako naj bi zakon napotoval le na posamezne
elemente vrednotenja, ki jih v celoti določa Vlada z ministrstvi in v
sodelovanju z lokalnimi skupnostmi, zato naj bi bila določitev davčne
osnove glede na modele in metode vrednotenja ter podatke, ki se
upoštevajo pri vrednotenju, izključno v pristojnosti Vlade, ne da bi
zakon Vladi za to določil predvidljive pogoje in omejitve. ZMVN naj
torej med drugim ne bi določal: (1) da se mora množično vrednotenje
nasloniti na mednarodne standarde in kateri so ti standardi; (2) katere
so metode za oblikovanje modelov vrednotenja, kdo jih sprejema in v
skladu s čim; (3) kako se ugotavljata ponudba in povpraševanje ter kdo
in po kakšni metodologiji ju ugotavlja; (4) kriterijev, po katerih se
upošteva součinkovanje posameznih elementov na množično vrednotenje.
Izpodbijana ureditev naj bi bila iz istih razlogov neskladna tudi s 33.
in 67. členom Ustave, kajti le zakon naj bi smel določiti poseg v
lastnino in način njenega uživanja. Ker naj ZMVN (v devetem odstavku 10.
člena) ne bi določno opredelil, katere pripombe lastnikov naj se
upoštevajo pri vrednotenju nepremičnin, naj bi bila izpodbijana 5. in 6.
člen ZDavNepr neskladna tudi z 2. in 120. členom Ustave. Dopuščala naj
bi namreč široko polje arbitrarnosti in diskrecije pri odločitvi
upravnega organa, ki je dokončna in privede do določitve vrednosti
nepremičnine, zoper katero ni možnosti ugovora. Zaradi pomanjkljivih
zakonskih kriterijev je vrednotenje nepremičnin in s tem določitev
davčne osnove po oceni predlagateljev premalo predvidljivo in zato
neskladno z 2. členom Ustave. Pomanjkanje zakonskih kriterijev, po
katerih bi se pripombe lastnikov enakopravno upoštevale, pa po mnenju
predlagateljev v neskladju s 14. členom Ustave ne omogoča enakopravnosti
vseh lastnikov nepremičnin pri odmeri davka. |
8. Členu
15 ZDavNepr, ki nekaterim zavezancem omogoča, da namesto plačila davka
na nepremičnini, ki je predmet obdavčitve, davčnemu organu predlagajo
ustanovitev zastavne pravice ter prepovedi odtujitve in obremenitve te
nepremičnine, očitajo predlagatelji neskladje z 2., 14., 23. in 33.
členom Ustave. Ne bi naj bilo jasno, ali se norma nanaša tudi na
podjetnike in kmete in ali se nanaša tudi na nepremičnine za kmetijsko
in podjetniško dejavnost. Če se ne nanaša na vse navedene osebe in
predmete, naj bi bil 15. člen ZDavNepr v neskladju tudi z drugim
odstavkom 14. člena Ustave. Izpodbijana določba naj bi v neskladju s 33.
členom Ustave dopuščala, da zavezanci – najemniki denacionaliziranih
stanovanj – svoj davčni dolg zavarujejo s tujo nepremičnino in da
namesto zavezancev davčni dolg plača lastnik nepremičnine. Ker naj
lastniki nepremičnine zoper obremenitev njihove nepremičnine v tujo
korist ne bi imeli pravnega sredstva in sodnega varstva, naj bi bila
izpodbijana norma tudi v neskladju s 23. členom Ustave. Lastniki
denacionaliziranih stanovanj naj bi bili v neskladju s 14. členom Ustave
tudi v neenakovrednem položaju v primerjavi z drugimi lastniki.
|
9. Členi 5
(davčna osnova), 6 (davčne stopnje) in 33 (prenehanje veljavnosti
predpisov) ZDavNepr so po mnenju predlagateljev v neskladju z 2., 14.,
33. in 67. členom Ustave. Predlagatelji opozarjajo, da 33. člen ZDavNepr
ukinja plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in
pristojbine za uporabo gozdnih cest, medtem ko ne ukinja obveznosti
plačevanja katastrskega dohodka. S tem naj bi zakonodajalec arbitrarno
razlikoval med lastniki kmetijskih in lastniki stavbnih zemljišč,
lastniki kmetijskih zemljišč pa naj bi bili obremenjeni z dvojno
dajatvijo. |
10. Členu
6 ZDavNepr, ki določa davčne stopnje, in 8. členu istega zakona, ki
opredeljuje davčne oprostitve, očitajo predlagatelji med drugim
neskladje z 2. in 14. členom Ustave, ker določata davčno oprostitev le
za sakralne objekte, ne pa za druge objekte, v katerih se prav tako
izvaja verska dejavnost. S tem naj bi zakonodajalec neenakopravno
obravnaval upravičence do davčne oprostitve, saj naj bi pri nekaterih
drugih upravičencih določil popolno oprostitev plačila davka, ki je
vezana na celotno dejavnost upravičenca in ne le na njen del (na primer
nepremičnine humanitarnih organizacij, mednarodnih organizacij in tujih
držav). Ker naj bi izpodbijana ureditev neutemeljeno razlikovala med
zadevami izključno verske narave, ki sodijo v notranje zadeve verske
skupnosti, naj bi bila tudi v neskladju s 7. členom Ustave. Obdavčitev
nepremičnin, v katerih se izvaja verska dejavnost, naj bi v neskladju s
7. in 1. členom Ustave posegala v nemoteno opravljanje verskih
dejavnosti, verske skupnosti pa naj bi silila v prodajo in zapiranje
sakralnih objektov. Prav tako naj bi omejila uresničevanje svobode vesti
in veroizpovedi ter omejila oziroma ukinila bogoslužne,
vzgojno-izobraževalne in karitativne dejavnosti. Z obdavčitvijo
nepremičnin verskih skupnosti pa naj bi bili verniki dvojno obdavčeni.
Zato naj bi bila izpodbijana ureditev tudi v neskladju z 41., 42., 50.
in 51. členom Ustave, z načelom socialne države iz 2. člena Ustave in z
načelom prepovedi diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave.
|
11. V
petem odstavku 6. člena ZDavNepr vsebovana možnost občine, da za 50 %
poveča davčno breme, naj bi bila arbitrarna, pomenila naj bi
neenakopravno obdavčitev verskih skupnosti, saj bi se ta v različnih
občinah lahko razlikovala. Zato je po oceni predlagateljev ta norma v
neskladju z 2. členom, 7. členom v zvezi s 14. členom ter 39., 41., 42.,
50. in 51. členom Ustave. |
12. Člen 2
ZDavNepr določa, da pripadajo prihodki od davka občinam in državnemu
proračunu. Člen 9 ZDavNepr pa podrobneje ureja delitev davka med občino
in državnim proračunom, in sicer tako, da prejmejo občine 50 % davka za
nepremičnine na njihovem območju (določena izjema velja glede davka od
gozdnih zemljišč), 50 % od odmerjenega davka pa gre v državni proračun.
Po mnenju predlagateljev občinam s tem v neskladju s 142. členom Ustave
ni zagotovljen avtonomni lastni vir financiranja (kakršnega so imele
doslej), saj je nepremičninski davek vir ne le občine, temveč tudi
države. Lastni vir po oceni predlagateljev občinam ni zagotovljen tudi
zato, ker slednje nimajo vpliva na elemente tega davka (na določanje
njegove višine, način odmere in izterjave, oprostitve). Poleg tega naj
bi se z uveljavitvijo ZDavNepr sredstva občinam – med njimi
predlagateljici Mestni občini Koper drastično – zmanjšala. Nastalo
nesorazmerje med finančnimi viri in nalogami občin naj bi nedopustno
posegalo v finančno avtonomijo občin, s tem pa tudi v njihovo
funkcionalno avtonomijo ter zmožnost izvrševanja lokalne samouprave, kar
naj bi pomenilo neskladje s 142., 9., 138. in 140. členom Ustave ter 9.
členom Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96,
MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Ker naj višina davka zaradi
možnosti znižanj in odloženih plačil ne bi bila predvidljiva, naj bi
bila izpodbijana ureditev v neskladju tudi z 2. členom Ustave.
Predlagatelji navajajo, da bo 60 občin po uveljavitvi ZDavNepr prejemalo
manj prihodkov, kot so jih prejele na podlagi prej veljavnih dajatev. To
po njihovi oceni pomeni neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave
zaradi neenakopravnega položaja teh občin in njihovih občanov v
primerjavi z drugimi 152 občinami in njihovimi prebivalci. |
13. Člen 6
ZDavNepr, ki ureja davčne stopnje, naj bi z vidika 9., 138., 140. in
142. člena Ustave ter 9. člena MELLS občinam preozko dopuščal možnost z
aktivnim ravnanjem vplivati na lastne finančne vire in s tem samostojno
urejati zadeve iz pristojnosti lokalne skupnosti. Poleg tega naj možnost
zvišanja zaradi že tako visoko določenih stopenj ne bi bila realna.
Občinam pa naj ne bi omogočala presoje, ali odmeriti davek, v kolikšni
višini, kako ga izterjati, koga oprostiti ipd. S tem naj bi izpodbijana
norma krnila instrumente občinske prostorske in ekonomske politike ter
tako občinam jemala izvirno pristojnost urejanja prostora in možnost
ustvarjati pogoje za gospodarski razvoj. |
14. Člen 4
ZDavNepr za davčne zavezance med drugim določa tudi občine oziroma
upravljavce občinskih nepremičnin. S tem naj bi država občinam v
neskladju s 140. členom Ustave naložila novo nalogo, ne da bi jim za to
zagotovila potrebna sredstva. Ta dodatno naložena obveznost po
prepričanju predlagateljev v neskladju z 9. členom MELLS posega v
finančne vire občin in zmanjšuje sorazmernost uresničevanja lokalne
samouprave. Predlagatelji navajajo, da ti davčni zavezanci zagotavljajo
dobrine in storitve, ki so predmet človekovih pravic in temeljnih
svoboščin in ki bodo zaradi izpodbijane norme prekomerno davčno
obremenjene. Zato po njihovem mnenju izpodbijana določba občane
različnih občin postavlja v neenak položaj in je v neskladju z drugim
odstavkom 14. člena Ustave in z načelom socialne države iz 2. člena
Ustave. |
15. Člena
25 in 26 ZDavNepr določata, da prihodek od davka v letih 2014 do 2016 (z
določeno izjemo) pripada državi, ta pa del tega prihodka odstopi
občinam, tako da vsaka prejme enak znesek, kot ga je leta 2012 sama
odmerila za nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Izpodbijana
ureditev naj bi v neskladju s 14. členom Ustave neenako obravnavala
občine in prebivalce različnih občin zgolj glede na to, ali in kako je
občina leta 2012 odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Po
trditvah predlagateljev tako na primer občine, ki leta 2012 niso
odmerile nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (npr. Občina
Rogašovci), ne bodo dobile ničesar, čeprav bodo lastniki nepremičnin iz
te občine – med njimi tudi sama občina – plačali davek. Prav tako naj bi
25. in 26. člen ZDavNepr prebivalcem različnih občin v neskladju s 138.
členom Ustave onemogočala z vidika financiranja enakopravno
uresničevanje pravice do lokalne samouprave. |
16. Člena
25 in 26 ZDavNepr sta po oceni predlagateljev tudi v neskladju s 142.
členom Ustave. Po eni strani naj bi namreč omogočala financiranje občin
v neskladju s pogoji financiranja iz 142. člena Ustave. Po drugi strani
pa naj bi bila 25. in 26. člen ZDavNepr v neskladju z zahtevo po
finančni avtonomiji občin, vsebovano v isti določbi Ustave, v neskladju
z zahtevo po funkcionalni samostojnosti občin iz 140. člena Ustave in v
neskladju z 9. členom MELLS. Določila naj bi namreč, da je v letih 2014
do 2016 ta davek kvečjemu odstopljeni davčni vir in ne lastni vir
financiranja občine, poleg tega pa naj ne bi opredelila, kdaj mora
država ta vir odstopiti. Sklicujoč se tudi na odločbo Ustavnega sodišča
št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS
XVI, 74) predlagatelji poudarjajo, da tak odstopljeni vir financiranja,
ki torej pripade državi, ta pa nato sredstva prenese občinam, ob
dejstvu, da ZDavNepr hkrati ukinja dosedanje lastne vire financiranja
občin, povzroča ustavno nedopustno odvisnost občine od države.
|
Odgovor
Državnega zbora in mnenje Vlade |
17.
Stopnja obdavčenja stanovanjskih rezidenčnih nepremičnin po oceni
Državnega zbora in Vlade skladno s stališčem Ustavnega sodišča iz
odločbe št. U-I-91/98 z dne 16. 7. 1999 (Uradni list RS, št. 61/99, in
OdlUS VIII, 196) ne pomeni posega v zasebno lastnino iz 33. člena
Ustave. Izpodbijani davek naj namreč skupaj z drugimi davčnimi
obremenitvami ne bi ogrožal bistva lastnine, saj naj bi bila stopnja
primerno nizka, za davčne zavezance z nizkimi dohodki pa naj bi bile
določene ustrezne olajšave. |
18. Tudi
stopnja davka za nerezidenčno stanovanje je po oceni Vlade in Državnega
zbora v okvirih gospodarske in socialne funkcije lastnine. Razlikovanje
med rezidenčnimi in nerezidenčnimi nepremičninami je po njunih navedbah
v skladu z drugim odstavkom 14. člena Ustave stvarno utemeljeno glede na
namen uporabe: prve so namenjene prebivanju, druge pa niso nujne, temveč
se uporabljajo ekonomsko neracionalno (lastnik zanje ne prejema rente).
Cilja tega razlikovanja naj bi bila spodbujanje ekonomsko racionalnega
upravljanja stanovanj, zlasti spodbujanje tržnega oddajanja, pa tudi
višja obdavčitev luksuza. |
19. Za vsa
razlikovanja med različnimi kategorijami nepremičnin in davčnih
zavezancev po mnenju Državnega zbora in Vlade obstajajo ustavno dopustni
razlogi. Tako naj bi bile le energetske nepremičnine v primerjavi z
drugimi industrijskimi nepremičninami podvržene nekaterim koncesijskim
in okoljskim dajatvam, poleg tega naj bi bile že doslej nižje obdavčene
kot podobne poslovne ali industrijske nepremičnine. Tudi zgornja meja
obdavčenja kmetijskih in gozdnih zemljišč naj bi bila določena zaradi
zagotavljanja obdavčitve podobne predhodni, pri tem pa naj bi bila
pomembna še nesorazmerno visoka vrednost kmetijskih in gozdnih zemljišč
v nekaterih conah zaradi špekulativnih pričakovanj. Razlikovanje med
obdavčitvijo nepremičnine v lasti posojilojemalca in tiste, ki je v
lasti lizingojemalca, naj bi izhajalo iz pravne narave te pogodbe. V
zvezi z različnim urejanjem oprostitev Državni zbor in Vlada navajata,
da se je zakonodajalec v okviru ustavno dopustne proste presoje odločil,
da bo nepremičnine, namenjene za določene splošno koristne dejavnosti,
obravnaval bolj ugodno, pri tem pa je vsako vrsto davčne oprostitve
določil na podlagi razumnega in stvarno utemeljenega razloga. Ker naj
invalidske organizacije ne bi zasledovale enako širokega
splošnokoristnega dobrodelnega namena kot humanitarne, naj ti dve vrsti
organizacij ne bi bili v enakem položaju. Rezidenčna stanovanja naj bi
ZDavNepr obravnaval ugodneje glede davčne stopnje in glede možnosti
njenega znižanja, ker naj bi bile te nepremičnine ključne z vidika
posameznikove eksistence. |
20. Davčna
stopnja za poslovne nepremičnine naj bi bila določena skladno z
gospodarsko in ekološko funkcijo lastnine. Tovrstne nepremičnine naj bi
se po definiciji uporabljale za pridobivanje dohodkov, zato naj bi bila
zmožnost tega premoženja za pokrivanje iz njega izhajajočih obveznosti
višja, te nepremičnine pa naj bi bile tudi bolj obremenjujoče za okolje.
|
21.
Državni zbor in Vlada zavračata tudi zatrjevano neskladje ureditve
postopka odmere davka in pravnega sredstva z Ustavo. Pojasnjujeta, da
davčna osnova ni individualna, temveč posplošena tržna vrednost
nepremičnine, vpisana v registru nepremičnin na določen datum. V skladu
s to posebnostjo naj bi bilo urejeno tudi uveljavljanje pravnega
sredstva, določenega v 14. členu ZDavNepr. Pritožbeni razlogi naj ne bi
bili omejeni, pač pa naj bi bila posebnost pritožbenega postopka zgolj
to, da pritožbene razloge na prvi stopnji preveri organ, pristojen za
vodenje in popravljanje podatkov v registru nepremičnin (Geodetska
uprava Republike Slovenije – v nadaljevanju GURS). GURS naj bi tako
preverila pritožbene navedbe, ki se nanašajo na (ne)pravilnost podatkov
v registru, na katerih temelji davčna osnova (o lastnikih in o
nepremičnini), in pritožbene navedbe k sami davčni osnovi – posplošeni
tržni vrednosti nepremičnine. Zoper odločitev o pritožbi naj bi bilo
zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. |
22.
Državni zbor in Vlada v zvezi z očitki o protiustavnosti postopka odmere
davka opozarjata na razlikovanje med individualnim in množičnim
vrednotenjem nepremičnin ter na množičnost postopkov vsakoletne odmere
davka. Pojasnjujeta, da je posplošena tržna vrednost nepremičnin skladno
z ZMVN določena s postopki in metodami množičnega vrednotenja – to so
statistične in druge analitične metode obdelave podatkov o trgu
nepremičnin, ki z upoštevanjem pravil in metod ocenjevanja vrednosti
nepremičnin prek modelov vrednotenja sistematično in poenoteno določijo
vrednost večjemu številu nepremičnin na določen datum. To po oceni
Državnega zbora in Vlade pomeni, da posplošena ocena vrednosti ni
abstraktna, temveč je določena na podlagi dejanskih in empirično
podprtih podatkov o trgu nepremičnin in upošteva najpomembnejše elemente
vrednosti nepremičnine (praviloma lokacijo, velikost, starost, obnovo,
kakovost). Oprta naj bi bila na preverljive in zanesljive modele in
podatke. Zato naj bi vsem nepremičninam zagotavljala enako obravnavo in
naj ne bi kršila načela enakosti. Ob popolnih in pravilnih podatkih v
registru nepremičnin naj bistvena odstopanja ocenjene vrednosti od tržne
ne bi bila mogoča (razen v okviru statistično dovoljenega), ker naj bi
bili modeli vrednotenja dovolj statistično zanesljivi. Poleg tega naj bi
se ti modeli skladno z ZMVN oblikovali v več nadzornih in usklajevanih
postopkih, vključno s preverjanjem pri lastnikih prek poskusnega
izračuna. Ugovor lastnikov na tak poskusni izračun vrednosti, ki se
nanaša na model vrednotenja, naj bi bilo mogoče preveriti z metodami
vrednotenja. Podatke o nepremičnini v registru nepremičnin pa naj bi
skladno z Zakonom o evidentiranju nepremičnin (Uradni list RS, št. 47/06
– v nadaljevanju ZEN) kadar koli popravil lastnik sam, prav tako naj bi
imel možnost dokazati, kdo je dejanski lastnik. Ker imajo torej lastniki
po ZMVN pred uveljavitvijo modelov vrednotenja možnost preveriti njihovo
pravilnost in ugovarjati poskusnemu izračunu posplošene tržne vrednosti,
po ZEN pa imajo možnost kadar koli (z vsemi dokazili ali samo z izjavo)
uskladiti podatke o svoji nepremičnini z dejanskim stanjem, lahko po
oceni Državnega zbora in Vlade pomembno vplivajo na posplošeno tržno
vrednost nepremičnine. To naj bi pomenilo, da ima stranka v postopkih
pred izdajo odločbe o odmeri davka možnost vplivanja na dejansko stanje,
ki je podlaga za izdajo odločbe. V kombinaciji s tem naj bi možnost
urejanja podatkov o nepremičnini v okviru pritožbenega postopka zoper
odločbo o odmeri davka zagotavljala primerno pravno varstvo lastnikov.
Pri tem Državni zbor in Vlada opozarjata, da je ZDavNepr za leto 2014
predpisal obvezno obveščanje lastnikov o podatkih o nepremičninah in o
njihovi posplošeni tržni vrednosti s pripisanim izračunom davka, in
sicer na način, ki lastnikom omogoča ureditev stanja v registru
nepremičnin pred odmero davka. |
23. V
zvezi z očitki zoper določenost davčne osnove Državni zbor in Vlada
navajata, da so zakonske rešitve skladno z ustaljeno ustavnosodno
presojo dovolj določne. Izpodbijana ureditev se po njuni oceni z vidika
varovanja pravic davčnih zavezancev ustrezno sklicuje na zakonski
predpis (ZMVN). ZMVN po oceni Državnega zbora in Vlade določa vse
bistvene kriterije in merila, na katerih podlagi se s podzakonskim aktom
določi končna višina posplošene tržne vrednosti nepremičnine, in sicer
določa: da se modeli vrednotenja oblikujejo glede na ponudbo in
povpraševanje na trgu; da se določijo z metodami množičnega vrednotenja
in te metode opredeljuje; da mora biti vrednotenje oprto na mednarodne
standarde ocenjevanja, na čim več podatkov o trgu nepremičnin in njihovo
statistično obdelavo; vzpostavitev in objavo meril za preverjanje
kakovosti vrednotenja; vrste podatkov, ki se bodo upoštevale pri
vrednotenju. |
24.
Možnost zavarovanja obveznosti iz 15. člena ZDavNepr je po navedbah
Državnega zbora in Vlade jasno urejena in je na voljo zavezancem –
upravičencem do socialne pomoči ali varstvenega dodatka, ki so lastniki
katere koli vrste nepremičnine (tudi poslovne). Skladno z ureditvijo
stvarnega prava in prisilne izterjave obveznih terjatev naj se davčni
dolg ne bi mogel niti zavarovati niti poplačati s premoženjem osebe, ki
ni davčni dolžnik, brez soglasja te osebe. |
25.
Hkratna obdavčitev katastrskega dohodka in posedovanja nepremičnine po
oceni Državnega zbora in Vlade ne pomeni podvajanja davčnega bremena. Iz
ustaljene ustavnosodne presoje pa naj bi izhajalo, da se posamezni
subjekti in objekti obdavčenja med seboj ne izključujejo in so v okviru
enotnega davčnega sistema lahko večkratno obdavčeni z različnimi
davščinami (odločbi št. U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996, Uradni list RS,
št. 5/97, in OdlUS V, 177, in št. U-I-72/00 z dne 13. 3. 2003, Uradni
list RS, št. 31/03, in OdlUS XII, 15). |
26.
Neskladje s 7. členom Ustave Državni zbor in Vlada zavračata z
argumentom, da tudi po stališču Evropskega sodišča za človekove pravice
(v nadaljevanju ESČP) iz svobode vesti in vere ne izhaja pravica verskih
skupnosti do ugodnejšega davčnega položaja. Tudi glede na presojo
Ustavnega sodišča naj ustavnopravni položaj verskih skupnosti ne bi
terjal niti državnega financiranja teh skupnosti niti njihove ugodnejše
davčne obravnave. Zakonodajalec naj bi ustavno dopustno ugodneje
obravnaval humanitarne organizacije zaradi splošno koristnega načina
rabe njihovih nepremičnin, zagotovljenega z zahtevami o poslovanju in
lastništvu teh organizacij po Zakonu o humanitarnih organizacijah
(Uradni list RS, št. 98/03 – ZHO). |
27.
Državni zbor in Vlada sta prepričana, da 2. in 9. člen ZDavNepr ne
pomenita odvzema lastnega vira financiranja občin, saj so slednje
določene kot upravičenke neposredno na davčnem viru, izvirajočem z
njihovega območja. Prav tako uvedba nepremičninskega davka po njuni
oceni ne pomeni velikega izpada finančnih sredstev občin, in viri za
financiranje izvirnih nalog občine niso nezadostni – tako za abstraktno
občino kot za predlagateljico Mestno občino Koper. Predvsem pa Državni
zbor in Vlada poudarjata, da zgolj znižanje dosedanjega zneska nekaterim
občinam še ne pomeni protiustavnega posega v finančno avtonomijo oziroma
v ustavno zagotovljene pravice do lokalne samouprave. Prav tako so po
njuni oceni zagotovljeni zadostni mehanizmi za aktiven vpliv občin na
lastne finančne vire, ker občine lahko s prostorskim razvojem vplivajo
na vrednost nepremičnin, ta pa je pomembna za odmero davka, in ker lahko
v skladu z merili svoje prostorske in ekonomske politike spreminjajo
svoj del davčne stopnje za 50 %. Neodvisnost od državnih sredstev naj bi
bila občinam zagotovljena tudi s tem, da smejo z zagotovljenim lastnim
virom prosto razpolagati. |
28. V
zvezi z zatrjevanim premajhnim vplivom občin na upravljanje davkov
Državni zbor in Vlada opozarjata, da je glede na 146. in 147. člen
Ustave fiskalna suverenost občin samo delna, saj predpisi lokalnih
skupnosti ne bi smeli vsebovati določb, za katere ni vsebinske podlage v
zakonu. Taka vsebinska podlaga (predmet obdavčitve, zavezanec, osnova in
stopnja) naj bi bila zato v ZDavNepr, ki naj bi lokalnim skupnostim
določal usmeritve in okvire za podzakonsko predpisovanje vsebin in
količin obdavčenja. Vlada in Državni zbor ocenjujeta, da izpodbijani 6.
člen ZDavNepr občinam omogoča vpliv na prostorsko in drugo lokalno
politiko z različno davčno obravnavo ozkih skupin nepremičnin. Ob
ustrezni avtonomiji občin pa naj bi ureditev hkrati zagotavljala
enotnost zavezancev, predmetov obdavčitve in osnovnih davčnih stopenj,
preglednost in primerljivost sistema med različnimi občinami in s tem
krepitev načel enakosti in pravičnosti. Po mnenju Državnega zbora in
Vlade izpodbijana ureditev občinam preprečuje samovoljo pri določanju
višine davčne obveznosti, kakršno je dopuščal dosedanji sistem – na
primer opustitev določitve nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča
(tak je primer pobudnice Občine Rogašovci). S tem naj bi izpodbijana
ureditev tudi zagotavljala, da bodo občine v okviru zakonskih možnosti
poskrbele za dovolj lastnih sredstev financiranja, kar naj bi bila
njihova dolžnost, izvirajoča iz prvega odstavka 142. člena Ustave.
|
29.
Državni zbor in Vlada poudarjata, da dolžnost plačevanja davka, ki jo
tudi za občine vzpostavlja 4. člen ZDavNepr, ne pomeni niti izvirne niti
prenesene naloge občine v smislu 140. člena Ustave. Prav velike
neenakosti davčne obremenitve v dosedanji ureditvi naj bi povzročile
bistveno različne cene komunalnih, socialnih in drugih javnih storitev.
Izpodbijana ureditev pa naj bi v nasprotju s tem sledila cilju
izenačevanja davčnih bremen (zavezanci so vsi javnopravni subjekti, ne
le občine) oziroma njihove pravičnejše porazdelitve, pri tem pa naj bi
bila zaradi posebnega položaja izvajalcev javnih nalog davčna stopnja za
take nepremičnine nizka. |
30. Člena
25 in 26 ZDavNepr po stališču Državnega zbora in Vlade urejata tekoč
prehod na nov vir financiranja skladno z načelom zaupanja v pravo, kajti
vsem občinam zagotavljata enak obseg vira iz naslova obremenitev
nepremičnin kot pred uveljavitvijo ZDavNepr. S tem po njunem mnenju
občinam omogočata stabilnost in kontinuiteto financiranja ter
prilagoditev novim razmeram, obenem pa je prehodno obdobje namenjeno
prilagoditvi sistema financiranja občin. Člen 14 Ustave po oceni
Državnega zbora in Vlade ne terja drugačne obravnave občin, ki doslej
niso izpolnjevale obveznosti zaračunavanja nadomestila za uporabo
stavbnega zemljišča (Občina Rogašovci). Tudi v prehodnem obdobju davek
na nepremičnine po trditvah Državnega zbora in Vlade skladno s 6. členom
Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11
– v nadaljevanju ZFO-1) šteje za lasten vir občin. Ker izpodbijana 25.
in 26. člen ZDavNepr po trditvah Državnega zbora in Vlade ne posegata v
zakonsko ureditev financiranja občine glede solidarnostne izravnave,
nista v neskladju s 142. členom Ustave in 9. členom MELLS. Zakonsko
prerazporejanje lastnih sredstev občin, ki presegajo primerno porabo,
med posamezne občine naj ne bi bilo v neskladju s finančno avtonomijo
občin. Očitek o neenakosti občin naj bi bil neutemeljen, ker naj davek
na nepremičnine ne bi bil namenska dajatev. |
Javna
obravnava |
31.
Ustavno sodišče je 27. 2. 2014 opravilo javno obravnavo (35. člen Zakona
o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno
besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Nanjo je poleg
predlagateljev in nasprotnega udeleženca povabilo tudi strokovnjaka red.
prof. dr. Iva Lavrača in izr. prof. dr. Alenko Temeljotov Salaj ter
predstavnike Vlade, GURS in Davčne uprave Republike Slovenije (v
nadaljevanju DURS). |
32.
Strokovnjak red. prof. dr. Ivo Lavrač ocenjuje kot pomembno, da davek na
nepremičnine spodbuja lastnike spraviti svoje nepremičnine v funkcijo.
Različne stopnje obdavčenja po njegovem mnenju pravilno določajo popust
pri stanovanjskih nepremičninah, kajti lastniki stanovanj so tudi ljudje
z nezadostnimi dohodki, in višje obdavčujejo poslovne nepremičnine, ker
so podjetja v alternativah oziroma možnostih davčne razbremenitve veliko
bolj fleksibilna. Standardi, na katere napotuje 8. člen ZMVN, so po
mnenju prof. dr. Lavrača mednarodni standardi množičnega vrednotenja
(International Standards of Mass Appraisal), dostopni na svetovnem
spletu in izvorno ameriški. Prof. dr. Lavrač je metode in merila
množičnega vrednotenja pojasnil kot splošne opredelitve, na podlagi
katerih so opredeljeni modeli za posamezne vrste nepremičnin.
Podzakonski akti k ZMVN naj bi opredeljevali metode, npr. metodo
ugotavljanja vrednosti s spremljanjem primerljivih prodaj. Za tiste
nepremičnine, ki niso množično na trgu, pa naj bi modeli uporabljali
druge metode, in ti modeli naj bi bili prav tako opredeljeni v
podzakonskih aktih. |
33.
Strokovnjakinja izr. prof. dr. Alenka Temeljotov Salaj je opozorila, da
vodijo različne stopnje davka v kombinaciji z različnimi vrednostnimi
conami, ravnmi, modeli in neurejenimi evidencami podatkov v zmotljivost
sistema. Obremenitev poslovnih in industrijskih nepremičnin s stopnjo
0,75 % ocenjuje kot neprimerno, posebej v času ekonomske krize. Izr.
prof. dr. Temeljotov Salaj je pojasnila, da se pri izračunavanju
posplošene tržne vrednosti uporabljajo nekatere od metod, ki veljajo pri
posamičnem ocenjevanju po mednarodnih standardih, in sicer metoda
primerljivih prodaj, metoda kapitalizacije donosa in nabavnovrednostni
način. Poudarila je, da bi moral biti način izbire teh metod določen
glede na razpoložljivost podatkov o trgu, in opozorila, da je ob
pasivnem trgu pravi približek vrednosti zelo težko dosegljiv ter da
različne metode pripeljejo do zelo različnih rezultatov. Davčni
zavezanci, neuki vrednotenja nepremičnin, po oceni izr. prof. dr.
Temeljotov Salaj ne morejo preveriti pravilnosti razvrstitve vrednostne
ravni in izračuna same vrednosti, lahko pa preverijo osnovne podatke o
nepremičnini in vrsto upoštevanega modela. Za množično vrednotenje se po
navedbah izr. prof. dr. Temeljotov Salaj uporabljajo mednarodni
standardi ocenjevanja vrednosti, ki jih določa 88. člen Zakona o
revidiranju (Uradni list RS, št. 65/08 – ZRev2). Gre torej za iste
standarde kot za individualno vrednotenje, le nabor karakteristik, ki se
vzamejo v model množičnega vrednotenja, naj bi bil ožji, kot je pri
individualnem ocenjevanju. |
34.
Predstavnika GURS sta poudarila, da ocenjevanje vrednosti temelji na
stroki in na mednarodnih standardih, kriteriji in standardi ter modeli
pa so jasno predpisani z vladno uredbo in s pravilnikom. Po njunih
trditvah GURS pri ocenjevanju ne uporablja ameriških standardov
ocenjevanja vrednosti, temveč Mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti
(International Valuation Standards – v nadaljevanju IVS) Odbora za
mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti. Predstavnika GURS sta
pojasnila, da se za posamezne podatke iz registra nepremičnin vodijo
različni šifranti, v prilogi ZDavNepr pa je vsebovan šifrant dejanskih
rab delov stavb, na podlagi katerih se klasificirajo modeli in glede na
modele tipi nepremičnin, ki imajo po ZDavNepr različne davčne stopnje.
Podatki, evidentirani v katastru stavb, se po besedah predstavnikov GURS
spreminjajo v upravnem postopku z izdanim upravnim aktom, medtem ko se
tehnični podatki iz registra nepremičnin spreminjajo zgolj s sporočilom
lastnika ali z izpolnitvijo obrazca, torej brez upravnega postopka. V
zvezi z informativnim izračunom davka v letu 2014 sta pojasnila, da
lastniki po prejemu tega izračuna urejajo in spreminjajo podatke v
registru nepremičnin, nato pa bo GURS te podatke po stanju na presečni
datum posredovala DURS. V zvezi s pritožbo zoper odmero davka sta
predstavnika GURS obrazložila, da bo GURS navedbo davčnega zavezanca
glede konkretnih podatkov preverila in ugotovila, ali je navedba – torej
podatek – pravilna ali napačna. O tej ugotovitvi naj bi GURS obvestila
DURS, davčnega zavezanca pa ne. Kompleksna ureditev vseh podatkov v
evidencah po mnenju predstavnikov GURS še ni dokončana. |
35.
Predstavnica DURS je pojasnila, da bo DURS kopijo pritožbe zoper odmero
davka, ki se bo nanašala na podatke o nepremičninah, o osebah, ki so
določene kot davčni zavezanci, ali na posplošeno tržno vrednost, poslala
GURS, ki bo to pritožbo štela kot predlog za spremembo podatkov v
registru nepremičnin. GURS po njenih besedah o tem ne izda odločbe in
glede teh podatkov torej ni pritožbene poti. Prav tako naj po 14. členu
ZDavNepr ne bi bila mogoča pritožba zoper sam model vrednotenja
nepremičnin. |
Pridobitev
pojasnil in podatkov |
36.
Ustavno sodišče je med postopkom pridobilo nekatera pojasnila in
podatke, in sicer: (1) od DURS podatke o znesku, ki so ga občine
odmerile za nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč v letih 2012 in
2013, podatke o višini dolga iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega
zemljišča ter o neizterjanem davku; (2) od GURS podatek o vrednosti vseh
nepremičnin v Republiki Sloveniji in pojasnilo o uporabi načinov
vrednotenja za različne vrste nepremičnin ter podatke o evidentiranih
stavbah in delih stavb v katastru stavb; (3) od Slovenskega
nepremičninskega združenja – FIABCI Slovenija podatke v zvezi z
ZDavNepr. |
|
B. – I. |
Procesne
predpostavke in obseg presoje |
37. Na
podlagi desete alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS reprezentativno
združenje samoupravnih lokalnih skupnosti z zahtevo začne postopek za
oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta,
izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če so ogrožene pravice
samoupravnih lokalnih skupnosti. Navedbe Združenja občin Slovenije in
Skupnosti občin Slovenije se nanašajo na ustavni položaj in ustavne
pravice občin ter na položaj občin kot davčnih zavezank. Navedbe so
povezane s prihodki in odhodki občin in zato izkazujejo neposreden vpliv
na pravice občin. Ugovor Državnega zbora, da ni podana procesna
legitimacija reprezentativnih združenj za uveljavljanje pravic občin kot
davčnih zavezank, zato ne drži. Zahtevi obeh reprezentativnih združenj
občin izpolnjujeta procesne predpostavke po ZUstS. |
38. Na
podlagi devete alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS predstavniški
organ samoupravne lokalne skupnosti z zahtevo začne postopek za oceno
ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za
izvrševanje javnih pooblastil, če se posega v ustavni položaj ali v
ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti. Mestna občina Koper je na
podlagi te določbe ZUstS vložila zahtevo za oceno ustavnosti ZDavNepr.
Zahtevi ni priložen sklep Mestnega sveta Mestne občine Koper o njeni
vložitvi, ampak jo je v imenu Mestne občine Koper vložil župan na
podlagi pooblastila iz 192. člena Statuta Mestne občine Koper (Uradne
objave, št. 40/2000, 30/01, 29/03, ter Uradni list RS, št. 90/05, 67/06
in 39/08). Glede na to je Ustavno sodišče vloženo zahtevo obravnavalo
kot zahtevo za presojo ustavnosti predpisov države, s katerimi se posega
v ustavni položaj in pravice občine, kot to določa 91. člen Zakona o
lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno
besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS). |
39. Občina
Rogašovci je vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti, s
katero izpodbija tretji odstavek 25. člena in tretji odstavek 26. člena
ZDavNepr. Ti določbi urejata odstop sredstev državnega proračuna v
korist posameznih občin v prehodnem obdobju. Pobudo za začetek postopka
lahko da, kdor izkaže pravni interes (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po
drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali
splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno
pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese
oziroma v njegov pravni položaj. Izpodbijani določbi na pravni položaj
posameznih občin učinkujeta neposredno. Določata namreč konkretni obseg
sredstev, ki jih občina prejme iz državnega proračuna v prehodnem
obdobju od leta 2014 do leta 2016. Glede na to je Ustavno sodišče pobudo
Občine Rogašovci za oceno ustavnosti tretjega odstavka 25. člena in
tretjega odstavka 26. člena ZDavNepr sprejelo. Ker so bili izpolnjeni
pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem
o stvari sami. |
40.
Ustavno sodišče je zadeve št. U-I-313/13, št. U-I-323/13, št. U-I-1/14,
št. U-I-6/14, št. U-I-19/14 in št. U-I-20/14 združilo zaradi skupnega
obravnavanja in odločanja. |
41. Med
določbami ZDavNepr, ki jih izpodbijajo predlagatelji, se poglavitni
očitki nanašajo na davčno osnovo za odmero davka na nepremičnine, ki jo
5. člen ZDavNepr določa kot posplošeno tržno vrednost nepremičnine. Ta
se ugotavlja na podlagi ZMVN in na njegovi podlagi sprejetih
podzakonskih predpisov. ZMVN v 1. členu izrecno določa, da je množično
vrednotenje nepremičnin namenjeno tudi obdavčevanju. Člen 5 ZDavNepr je
torej blanketna določba, ki se glede ugotavljanja davčne osnove sklicuje
na ZMVN. Ker sta ta zakona v medsebojni zvezi, je Ustavno sodišče na
podlagi 30. člena ZUstS postopek za oceno ustavnosti razširilo tudi na
oceno ustavnosti 7. in 8. člena, prvega odstavka 11. člena in četrtega
odstavka 15. člena ZMVN, kolikor se te določbe uporabljajo za
obdavčevanje nepremičnin. |
|
B. –
II. |
Ustavnopravna izhodišča urejanja davkov |
42.
Temeljna določba Ustave, ki ureja predpisovanje davkov, je 147. člen, ki
določa, da država davke predpisuje z zakonom. Predpisovanje davkov je po
tej določbi pristojnost zakonodajalca, ki jih sme določiti samo z
zakonom.(1) Člen 147 Ustave torej določa načelo zakonitosti na davčnem
področju.(2) Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-9/98 z dne 16. 4.
1998 (Uradni list RS, št. 7/98 in 39/98, ter OdlUS VII, 74) sprejelo
stališče, da predpisovanje davkov ne zajema le uvedbe davka in določitve
njegovih elementov (predmeta obdavčitve, davčne osnove, davčnih
zavezancev in davčne stopnje), temveč zahteva tudi, da mora biti iz
zakona razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davčnega
zavezanca. Načelo zakonitosti iz 147. člena Ustave po eni strani daje
državi pooblastilo za predpisovanje davkov, po drugi strani pa je
namenjeno varstvu davčnih zavezancev, ker zahteva, da je njihov pravni
položaj glede davčnih obveznosti jasno in predvidljivo razviden že iz
zakona in ne šele iz podzakonskih predpisov. Člen 147 Ustave torej na
davčnem področju združuje zahtevi, ki sicer na drugih področjih izhajajo
iz 87. člena (urejanje pravic in obveznosti z zakonom) in 2. člena
Ustave (načelo določnosti in jasnosti zakonov). Z vidika temeljnih
ustavnih načel so zahteve, ki jih 147. člen Ustave nalaga zakonodajalcu,
izraz načela demokratičnosti (1. člen Ustave) in načela delitve oblasti
(drugi odstavek 3. člena Ustave). Iz teh načel na temeljni ravni ustavne
ureditve države izhaja, da davke predpisuje demokratično izvoljeno
predstavniško telo, ki ima funkcijo zakonodajalca, in ne izvršilna veja
oblasti, ki sicer s temi davki razpolaga pri izvrševanju nalog države.
Ta zahteva izhaja tudi iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
|
43.
Zakonodajalec ima na davčnem področju široko polje proste presoje. V to
polje sodi izbira predmeta obdavčitve. Izbira predmeta obdavčitve zato
ni predmet ustavne presoje. Prav tako ni predmet ustavne presoje
opustitev drugih možnih predmetov obdavčitve. Te zakonodajalčeve
odločitve, če so pogojene s finančnopolitičnimi, narodnogospodarskimi,
socialnopolitičnimi pa tudi davčnotehničnimi motivi, ne prizadevajo
ustavnega načela enakosti pred zakonom, četudi imajo skladno izbranemu
predmetu obdavčitve za posledico različno davčno obremenitev
posameznikov. Ustavno sodišče tako ne presoja, katera izmed davčnih
obremenitev je najbolj primerna za zadovoljitev finančnih potreb države
– skupnosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-9/98). |
44. Ko
zakonodajalec opravi izbiro predmeta obdavčitve, pa mora davčno breme
kolikor je mogoče enakomerno porazdeliti med davčne zavezance. Davčno
obremenitev, ki pomeni iz zornega kota davčnega zavezanca intervencijo
države v njegovo premoženjsko in pravno sfero, v razmerju do davčnih
zavezancev upraviči (tudi in) prav enakost davčnih zavezancev v
obremenitvi. Ustavno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14.
člena Ustave) je tako eno izmed jamstev, ki opredeljuje in omejuje
zakonodajalčevo polje proste presoje na davčnem področju. |
45. Iz
ustavnega načela enakosti izhaja temeljno načelo davčnega prava – načelo
davčne pravičnosti oziroma načelo enakomerne porazdelitve davčnega
bremena med davčne zavezance. Zahteva po enakomerni porazdelitvi
davčnega bremena vključuje tudi upoštevanje neenakosti položaja davčnih
zavezancev in tej sorazmerno različno obravnavo. To pa zato, ker se s
tem lahko doseže vzpostavitev sorazmernosti med neenakimi in se na ta
način vzpostavlja davčna enakost ter s tem enakost pred zakonom. Nadalje
je treba upoštevati, da načelu enakosti ustreza samo takšna normativna
različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da
razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega
namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev,
ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča torej, da je
izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom
(različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora
prestati preizkus razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki
upravičuje razlikovanje (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-357/98 z dne
15. 3. 2001, Uradni list RS, št. 24/01, in OdlUS X, 42, št. U-I-350/98 z
dne 6. 4. 2000, OdlUS IX, 78, ter št. U-I-46/05 z dne 11. 1. 2007,
Uradni list RS, št. 7/07, Medobčinski uradni vestnik štajerske in
koroške regije, št. 2/07, in OdlUS XVI, 2). Na drugi strani pa skrajno
pojmovanje enakosti, brez upoštevanja narave nekega dejanskega in
pravnega položaja, lahko privede do neenakosti (odločba št. U-I-57/92 z
dne 3. 11. 1994, Uradni list RS, št. 76/94, in OdlUS III, 117).
|
46. Iz
ustavnega načela enakosti pred zakonom izpeljano načelo enakomerne
porazdelitve davčnega bremena se ne izčrpa v sami zakonski ureditvi. To
načelo mora zagotavljati, da bo enakomernost v davčni obremenitvi v
resnici učinkovala v vsakem posamičnem primeru odmere davka. To pomeni,
da mora ureditev določenega davka omogočati pravno in dejansko enako
obravnavo davčnih zavezancev. Stremeti mora zato k dosledni izpeljavi
zakonodajalčeve davčne odločitve in jo omogočati. Princip doslednosti,
ki naj zagotovi enakost dejanskega učinka davčne obremenitve, je zato
bistveni sestavni del davčne enakosti. Izpeljati ga je mogoče le, če
zakon uvaja pravila, ki primerjajo in/ali ki razlikujejo, ta pravila pa
z določno vsebino zakonskih norm omogočajo njihovo nearbitrarno uporabo
v (morebitnih) izvršilnih predpisih in pri konkretni odmeri davka z
davčno odločbo. Zakonska pravila morajo zagotavljati uresničitev
enakosti v zakonu v posamičnem primeru odmere davka. |
|
B. –
III. |
Davčna
osnova: presoja 5. člena ZDavNepr ter 7. in 8. člena, prvega odstavka
11. člena in četrtega odstavka 15. člena ZMVN z vidika 147. člena Ustave
|
47. V 5.
členu ZDavNepr je davčna osnova opredeljena kot "posplošena tržna
vrednost nepremičnine, ugotovljena s predpisi o množičnem vrednotenju
nepremičnin in pripisana nepremičnini v registru nepremičnin 1. januarja
leta, za katero se odmerja davek".(3) Predlagatelji zatrjujejo, da je
ureditev davčne osnove iz 5. člena ZDavNepr v neskladju z drugim
odstavkom 120. člena in 147. členom Ustave. Ker je 147. člen Ustave
specialna določba v razmerju do načela zakonitosti iz drugega odstavka
120. člena Ustave, je Ustavno sodišče očitke predlagateljev presojalo v
okviru načela zakonitosti po 147. členu Ustave.(4) Ustavno sodišče je že
sprejelo stališče, da mora biti davčna obveznost jasno razvidna že iz
zakona, ki davek uvaja, in ne šele iz podzakonskih predpisov (prim.
odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list
RS, št. 82/97, in OdlUS VI, 157, 9. točka obrazložitve). Zakon mora
opredeliti najmanj davčnega zavezanca, davčni predmet, davčno osnovo in
davčno stopnjo (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. 11.
2003, Uradni list RS, št. 113/03, in OdlUS XII, 88, 7. točka
obrazložitve). Ker je 5. člen blanketna določba, ki napotuje na ZMVN in
na njegovi podlagi sprejete podzakonske predpise, je Ustavno sodišče
očitke predlagateljev glede davčne osnove presojalo v okviru presoje
določb ZMVN. |
48.
Množično vrednotenje nepremičnin po ZMVN zajema postopek generalnega
vrednotenja nepremičnin in postopek pripisa vrednosti k nepremičninam
(5. člen ZMVN). Za generalno vrednotenje je ključno oblikovanje modelov
vrednotenja nepremičnin, kar je predmet urejanja v 7. členu ZMVN. Pomen
modelov vrednotenja nepremičnin izhaja iz prvega odstavka 7. člena ZMVN:
ti modeli opredeljujejo, kako lastnosti nepremičnin vplivajo na vrednost
nepremičnin glede na ponudbo in povpraševanje na trgu nepremičnin. Ker
je vrednost nepremičnine odločilnega pomena za določitev davčne osnove,
je očitno, da je oblikovanje modelov vrednotenja nepremičnin ključnega
pomena za določitev davčnopravnega položaja davčnega zavezanca. Zaradi
njihovega pomena za določitev davčne osnove pri davku na nepremičnine so
modeli vrednotenja nepremičnin zakonska materija, ki je zakonodajalec
glede urejanja bistvenih elementov ne sme prepustiti izvirnemu urejanju
z izvršilnimi predpisi. Smisel izvirnega zakonodajnega urejanja modelov
je tudi zagotavljanje ustavnega načela enakosti, to je primerljive
davčne obremenitve davčnih zavezancev. |
49. ZMVN
posameznih modelov vrednotenja nepremičnin ne določa, prav tako ne
določa, katere skupine istovrstnih nepremičnin se združujejo v posamezne
modele vrednotenja. Modele vrednotenja nepremičnin je določila šele
Uredba Vlade o določitvi modelov vrednotenja nepremičnin (Uradni list
RS, št. 95/11 – v nadaljevanju Uredba o modelih vrednotenja), sprejeta
na podlagi prvega odstavka 11. člena ZMVN.(5) V tretjem in četrtem
odstavku 7. člena ZMVN določa le splošno izhodišče, da se modeli
vrednotenja nepremičnin oblikujejo glede na njihovo namensko rabo
(zemljišča(6)) oziroma glede na dejansko rabo (stavbe in deli stavb).
Pojma "dejanska raba stavb in delov stavb" ZMVN podrobneje ne
opredeljuje, prav tako ne določa posameznih vrst dejanske rabe.(7) Pojem
"namenska raba zemljišč" ZMVN opredeljuje v petem odstavku 7. člena,(8)
vendar ta opredelitev ni jasna in določna. Glede namenske rabe zemljišč
se ZMVN sklicuje na občinske prostorske akte, sprejete v skladu s
predpisi, ki urejajo prostorsko načrtovanje. Način določitve namenske
rabe zemljišč za gradnjo stavb pa ZMVN prepušča urejanju s podzakonskim
predpisom, pri čemer ZMVN pojem "zemljišča za gradnjo stavbe"
opredeljuje le kot zemljišča, na katerih je gradnja dejansko možna in
jih določi občina. Ker iz zakona ni jasno, kaj pomeni, da je "gradnja
dejansko možna", na podlagi petega odstavka 7. člena ZMVN ni mogoče
ugotoviti, katera so zemljišča za gradnjo stavb. Vsebine, ki jih je
opredelil šele tretji odstavek 3. člena Pravilnika o določanju zemljišč
za gradnjo stavb (Uradni list RS, št. 66/13), so tako izvirne vsebine,
ker v ZMVN nimajo ustrezne zakonske podlage. |
50. V
šestem odstavku 7. člena ZMVN je določeno, da so modeli vrednotenja
nepremičnin določeni z vrednostno cono, vrednostno ravnjo, načinom
izračuna vrednosti in s podatki o nepremičninah, ki se uporabijo za
izračun vrednosti nepremičnin. Pojme "vrednostna cona",(9) "vrednostna
raven",(10) "način izračuna vrednosti"(11) in "podatki o nepremičninah,
ki se uporabijo za izračun vrednosti nepremičnin"(12) ZMVN opredeljuje v
sedmem do desetem odstavku 7. člena. Glede opredelitev pojmov
"vrednostna cona" in "vrednostna raven", ki sta prav tako ključni za
določitev modelov vrednotenja nepremičnin, Ustavno sodišče ugotavlja, da
nista dovolj jasni in določni, ker davčnemu zavezancu ne omogočata, da
bi lahko vsaj v temelju predvidel, kako lastnosti njegove nepremičnine
vplivajo na uvrstitev v vrednostno cono oziroma v vrednostno raven in
posledično na oblikovanje davčne osnove za plačilo davka na
nepremičnine. Zlasti pa je pomembno, da je zakon nedoločen glede
podatkov o nepremičninah, ki se uporabijo za izračun vrednosti
nepremičnin. ZMVN namreč ne določa vseh podatkov o nepremičninah, ki se
vodijo v registru nepremičnin in se uporabijo za izračun vrednosti
nepremičnin.(13) Upoštevne podatke o nepremičninah deseti odstavek 7.
člena ZMVN našteva le primeroma.(14) Podrobnejšo ureditev podatkov o
lastnostih nepremičnin ZMVN prepušča Vladi (enajsti odstavek 7. člena
ZMVN).(15) |
51. Na
podlagi navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da zakonska ureditev
modelov vrednotenja nepremičnin v 7. členu ZMVN ne zadosti zahtevam
načela zakonitosti iz 147. člena Ustave. Po eni strani pravnega položaja
davčnega zavezanca ne ureja dovolj jasno in določno, po drugi strani pa
urejanje vprašanj, ki bi morala biti v izvirni pristojnosti
zakonodajalca, prepušča Vladi (prvi odstavek 11. člena ZMVN). Zato je 7.
člen ZMVN v neskladju s 147. členom Ustave. |
52. ZMVN
prav tako ne določa metod množičnega vrednotenja nepremičnin, ki se
uporabljajo pri posameznih modelih vrednotenja, kakor tudi ne meril za
izbiro posamezne metode. Prvi stavek drugega odstavka 7. člena ZMVN
določa le, da so metode množičnega vrednotenja nepremičnin pomembne za
oblikovanje modelov. Katere metode so to in kako vplivajo na oblikovanje
(npr. na število in izbiro) modelov vrednotenja, ZMVN ne določa. Enako
nedoločen je tudi 8. člen ZMVN, ki abstraktno določa, da so metode
množičnega vrednotenja nepremičnin "statistične in druge analitične
metode obdelave podatkov o trgu nepremičnin, ki z upoštevanjem
standardov ocenjevanja vrednosti nepremičnin in meril kakovosti
množičnega vrednotenja omogočajo preko modelov vrednotenja sistematično
in poenoteno določitev vrednosti večjemu številu nepremičnin na določen
datum." |
53.
Ustavno sodišče je že pojasnilo, da sklicevanje zakona na standarde, ki
na določenem področju vsebujejo strokovna pravila, samo po sebi ni
sporno. Vendar pa je dopustno samo sklicevanje na standarde, sprejete na
podlagi zakonskega pooblastila (odločba Ustavnega sodišča št.
U-I-251/00). Že na podlagi zakona mora biti torej razvidno, za katere
standarde gre in kdo jih je sprejel oziroma jih je pooblaščen sprejeti.
Ker se 8. člen ZMVN ne sklicuje na točno določene standarde ocenjevanja
vrednosti nepremičnin,(16) s tega vidika ne zadosti zahtevam načela
zakonitosti pri predpisovanju davkov iz 147. člena Ustave. ZMVN tudi
podrobneje ne opredeljuje posameznih "statističnih in drugih analitičnih
metod" za obdelavo podatkov o trgu nepremičnin. Posamezne metode
generalnega vrednotenja nepremičnin (to so način primerljivih prodaj,
način kapitalizacije donosa in nabavnovrednostni način)(17) in merila za
njihovo uporabo so določeni v Pravilniku o kriterijih in merilih
množičnega vrednotenja nepremičnin (Uradni list RS, št. 94/08 – v
nadaljevanju Pravilnik o kriterijih in merilih), ki je bil sprejet na
podlagi četrtega odstavka 15. člena ZMVN.(18) Za pravni položaj davčnega
zavezanca so te metode bistvenega pomena, ker je njihova izbira in
uporaba odločilnega pomena za določitev posplošene tržne vrednosti
nepremičnine in s tem za določitev davčne osnove. |
54. Ker je
zakonodajalec v 8. členu ZMVN opustil ureditev vprašanja, ki bi morala
biti urejena z zakonom, in je v četrtem odstavku 15. člena ZMVN urejanje
metod vrednotenja v celoti prepustil urejanju s podzakonskimi predpisi
(t. i. gola izvršilna klavzula), sta 8. člen in četrti odstavek 15.
člena ZMVN v neskladju s 147. členom Ustave. |
55. Glede
na to, da so 7. in 8. člen ter prvi odstavek 11. člena in četrti
odstavek 15. člena ZMVN v neskladju s 147. členom Ustave, je posledično
nujno – in iz enakih razlogov – v neskladju s 147. členom Ustave tudi
blanketna določba 5. člena ZDavNepr. |
|
B. –
IV. |
Davčne
stopnje: presoja drugega odstavka 6. člena ZDavNepr z vidika drugega
odstavka 14. člena Ustave |
56. Prvi
odstavek 6. člena ZDavNepr določa, da so davčne stopnje določene po
skupinah nepremičnin, in sicer za stavbe in dele stavb skupaj z
zemljišči, na katerih stojijo, glede na model vrednotenja in šifro
dejanske rabe, za zemljišča pa glede na model vrednotenja, kot je
nepremičnini pripisan v registru nepremičnin. Iz drugega odstavka 6.
člena ZDavNepr izhaja, da je zakonodajalec pri določanju davčnih stopenj
uvedel vrsto razlikovanj. Glede stanovanjskih stavb ali delov stavb
zakonodajalec razlikuje med rezidenčnimi in nerezidenčnimi
nepremičninami,(19) pri čemer davčna stopnja za rezidenčne stanovanjske
nepremičnine znaša 0,15 %, za nerezidenčne stanovanjske nepremičnine pa
0,50 %. Manj ugodno od stanovanjskih nepremičnin zakonodajalec ureja
poslovne in industrijske nepremičnine (0,75-odstotna davčna stopnja),
vendar v tem okviru naredi izjemo za energetske nepremičnine, ki so
obdavčene po nižji 0,40-odstotni davčni stopnji. Pri stavbah je posebna
davčna stopnja določena tudi za kmetijske stavbe (0,30-odstotna davčna
stopnja). Druga točka drugega odstavka 6. člena ZDavNepr uvaja vrsto
razlikovanj tudi glede davčnih stopenj za zemljišča brez stavb.(20) Ne
glede na navedeno pa so z višjo stopnjo obdavčene nepremičnine, ki so
nelegalne gradnje. Nelegalne stanovanjske nepremičnine so obdavčene z
0,5-odstotno davčno stopnjo, pri drugih vrstah nelegalnih nepremičnin pa
se siceršnja davčna stopnja poviša za trikrat (prvi odstavek 7. člena
ZDavNepr). |
57. Eden
izmed očitkov predlagateljev v zvezi z določitvijo davčnih stopenj se
nanaša na razlikovanje med rezidenčnimi in nerezidenčnimi stanovanjskimi
nepremičninami. Višji stopnji obdavčitve za nerezidenčne nepremičnine
očitajo neskladje z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena
Ustave. Za takšno razlikovanje po njihovi oceni ni razumnega, v naravi
stvari utemeljenega razloga. Opozarjajo še, da različna obdavčitev
stanovanj ne temelji na njihovi dejanski uporabi za namen prebivanja,
temveč na formalni prijavi stalnega prebivališča. Iz enakih razlogov
predlagatelji ugovarjajo tudi milejši davčni stopnji za energetske
nepremičnine v primerjavi z drugimi poslovnimi in industrijskimi
nepremičninami. |
58. Glede
na te očitke je Ustavno sodišče presojalo, ali sta izpodbijani ureditvi
skladni s splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14.
člena Ustave. Pri tem je upoštevalo, da načelu enakosti ustreza samo
takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s
tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru
svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti
položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Izbrani kriterij
razlikovanja mora biti zato v razumni povezavi s predmetom (različnega)
pravnega urejanja, uporaba izbranega kriterija pa mora prestati preizkus
razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki upravičuje
razlikovanje (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-357/98, št. U-I-350/98
in št. U-I-46/05). |
Stanovanjske nepremičnine |
59. Vsi
zavezanci za plačilo davka na stanovanjske nepremičnine so v bistveno
enakem položaju. Ne glede na rezidenčnost nepremičnine so lastniki
zavezani k plačilu davka zato, ker imajo v lasti nepremičnine, ki so po
svojih lastnostih namenjene prebivanju ljudi. Zakonodajalec razlikuje
med lastniki stanovanjskih nepremičnin glede na okoliščini, ali ima
lastnik na tej nepremičnini prijavljeno stalno prebivališče (oziroma, če
davčni zavezanec ni državljan Republike Slovenije, prijavljeno stalno
ali začasno prebivališče) in ali je bil v letu pred letom, za katerega
se odmerja davek, v evidenci trga nepremičnin za nepremičnino najmanj
šest mesecev evidentiran najemni pravni posel neprofitne oddaje ali
oddajanje na prostem trgu. Zato je Ustavno sodišče moralo presoditi, ali
ima zakonodajalec za razlikovanje razumen razlog, ki izhaja iz narave
stvari. |
60. Iz
zakonodajnega gradiva izhaja, da je zakonodajalec želel z višjo stopnjo
obdavčenja nerezidenčnih nepremičnin spodbuditi racionalnejše ravnanje s
stanovanjskimi nepremičninami. Tudi Vlada v mnenju navaja, da je
razlikovanje med rezidenčnimi in nerezidenčnimi nepremičninami stvarno
utemeljeno glede na namen uporabe. Nerezidenčne nepremičnine naj bi se
namreč uporabljale ekonomsko neracionalno, ker naj lastnik zanje ne bi
prejemal rente. Cilj tega razlikovanja naj bi zato bil spodbujanje
ekonomsko racionalnega upravljanja stanovanj, zlasti spodbujanje tržnega
oddajanja stanovanj. |
61.
Kriterija stalnega prebivališča in najmanj šest mesecev evidentiran
najemni pravni posel neprofitne oddaje ali oddajanje na prostem trgu, ki
ju je za razlikovanje uporabil zakonodajalec, nista v razumni povezavi s
predmetom urejanja. Zmotno je namreč sklepanje zakonodajalca, da je
stanovanjsko nepremičnino, na kateri lastnik nima prijavljenega stalnega
prebivališča, zgolj zaradi tega mogoče obravnavati kot stanovanjsko
nepremičnino, ki je namenjena za oddajanje v najem. Povsem mogoče je, da
za nekatere stanovanjske nepremičnine ni najemnega trga ali da v njih
prebivajo lastniku bližnje osebe na podlagi razmerij, ki se pravno
formalno ne urejajo (npr. brezplačna začasna prepustitev stanovanja
otroku). Prav tako lahko lastnik zaradi različnih razlogov (opravljanje
dela izven kraja stalnega bivališča) uporablja za bivanje poleg
stanovanjske nepremičnine, kjer ima prijavljeno stalno bivališče, še
drugo stanovanjsko nepremičnino. Razlikovanje na podlagi prijavljenega
stalnega bivališča pri obdavčitvi stanovanjskih nepremičnin ni v razumni
povezavi s predmetom in namenom obdavčitve. Namena, ki ga želi doseči
zakonodajalec z izpodbijanim razlikovanjem v obdavčitvi, pa s tem niti
ni mogoče doseči. Zato sta prva in druga alineja 1. točke drugega
odstavka 6. člena ZDavNepr v neskladju z drugim odstavkom 14. člena
Ustave. |
Poslovne
in industrijske nepremičnine |
62. Drugi
odstavek 6. člena ZDavNepr določa, da so poslovne in industrijske
nepremičnine obdavčene po 0,75-odstotni davčni stopnji. Izjema so
energetske nepremičnine, ki so obdavčene po nižji, 0,40-odstotni davčni
stopnji. Glede na to, da energetika sodi med industrijske dejavnosti, so
davčni zavezanci za plačilo davka od energetskih oziroma drugih
poslovnih in industrijskih nepremičnin v enakem položaju. Ker
zakonodajalec razlikuje med energetskimi in drugimi poslovnimi oziroma
industrijskimi nepremičninami, je Ustavno sodišče moralo presoditi, ali
razlikovanje, ki sicer temelji na naravi dejavnosti, zasleduje razumen
razlog, ki izhaja iz narave stvari. |
63. Iz
zakonodajnega gradiva in posebej iz mnenja Vlade izhaja, da naj bi
navedeno razlikovanje upravičevalo dejstvo, da so energetske
nepremičnine(21) obremenjene z drugimi dajatvami (koncesijami in
okoljskimi dajatvami). S tem naj bi zakonodajalec zasledoval načelo
enakomerne porazdelitve davčnega bremena. Takšen cilj je sam po sebi
ustavno dopusten, saj zasleduje eno temeljnih načel davčnega prava.
Vprašanje pa se zastavlja, ali je to razlikovanje v konkretnem primeru
stvarno upravičeno, ali je v razumni povezavi s predmetom urejanja.
|
64.
Izpodbijani zakon ureja obdavčitev nepremičnin. Davek je dolžan plačati
lastnik, v konkretnem primeru pa "oseba, ki nepremičnino uporablja v
okviru svoje dejavnosti". Trditev Vlade, da so energetske nepremičnine
poleg davka na nepremičnine obremenjene s koncesijami in z drugimi
okoljskimi dajatvami, sicer drži. Vendar se okoljske dajatve, ki jih v
zvezi z rabo voda ureja Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08,
57/12 in 100/13 – ZV-1), plačajo za rabo in obremenjevanje voda. Te
dajatve niso v povezavi z nepremičnino samo po sebi, temveč z
dejavnostjo, tj. proizvodnjo električne energije. Prav tako uporabnik
energetske nepremičnine ne plača koncesije zaradi uporabe nepremičnine
same po sebi, temveč za energetsko izkoriščanje naravnega vira in za
uporabo objektov vodne infrastrukture in to glede na vrednost
proizvedene električne energije in ne glede na vrednost energetske
nepremičnine. Namen plačila koncesij in okoljskih dajatev ter osnova za
njihovo plačilo torej niso nepremičnine in njihova vrednost.
Razlikovanje, ki ga uvaja ZDavNepr, tako ne izhaja iz predmeta urejanja,
niti ni v razumni povezavi z njim. Zato sta tretja in četrta alineja 1.
točke drugega odstavka 6. člena ZDavNepr v neskladju z drugim odstavkom
14. člena Ustave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost 5.
člena ZDavNepr, ki z napotilom na ZMVN ureja davčno osnovo, se ni
spuščalo v vprašanje ustavnosti davčnih stopenj kot takih in ali te
morda posegajo tudi v 33. člen oziroma 74. člen Ustave. Zato tudi ni
posebej presojalo očitka, da je davčna stopnja 0,75 % za poslovne
oziroma industrijske nepremičnine v neskladju z Ustavo. Vendar Ustavno
sodišče v zvezi s tem opozarja na svojo odločbo št. U-I-357/98. |
|
B. – V. |
Presoja
drugega odstavka 14. člena ZDavNepr z vidika 25. člena Ustave
|
65. Ustava
v 25. členu vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega
sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov
lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo
o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. V zvezi s 25.
členom Ustave je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-297/95 z dne 28. 10.
1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 198) presodilo, da
vsebina pravice do pravnega sredstva predpostavlja, da je upravičencu na
voljo táko pravno sredstvo, v katerem lahko zavaruje svoje pravice in
interese, torej učinkovito pravno sredstvo (npr. odločba št. U-I-34/95 z
dne 29. 10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97, in OdlUS VI, 138).
|
66. Zoper
odločbo o odmeri davka na nepremičnine je dovoljena pritožba v skladu z
zakonom, ki ureja davčni postopek (prvi odstavek 14. člena ZDavNepr). Če
se pritožba nanaša (tudi) na podatke o nepremičninah, na podatke o
davčnih zavezancih ali na posplošeno tržno vrednost nepremičnine, davčni
organ pošlje kopijo pritožbe geodetski upravi, ta pa pritožbo šteje kot
predlog za spremembo podatkov v registru nepremičnin (drugi odstavek 14.
člena ZDavNepr). Če se pritožba nanaša izključno na podatke o
nepremičninah, davčnih zavezancih ali posplošeni tržni vrednosti
nepremičnine in geodetska uprava evidentira spremembo podatkov v
registru nepremičnin, davčni organ z novo odločbo nadomesti odločbo, ki
se izpodbija s pritožbo (sedmi odstavek 14. člena ZDavNepr). Če
geodetska uprava podatkov v registru nepremičnin ne spremeni, davčni
organ ravna skladno z določbami zakona, ki ureja splošni upravni
postopek, o postopanju organa prve stopnje (osmi odstavek 14. člena
ZDavNepr). Če so izpolnjene procesne predpostavke, prvostopenjski davčni
organ pritožbo brez odlašanja pošlje pristojnemu drugostopenjskemu
organu (prvi odstavek 245. člena Zakona o splošnem upravnem postopku,
Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08 in
8/10 – ZUP). |
67. Iz
drugega odstavka 14. člena ZDavNepr torej izhaja, da je s pritožbo zoper
odločbo o odmeri davka mogoče izpodbijati tudi posplošeno tržno vrednost
nepremičnine. Če GURS podatka o posplošeni tržni vrednosti nepremičnine
ne spremeni, pritožbo obravnava drugostopenjski davčni organ. Za
odločanje v davčnem postopku na drugi stopnji je stvarno pristojno
Ministrstvo za finance (drugi odstavek 70. člena Zakona o davčnem
postopku, Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12,
94/12 in 111/13 – v nadaljevanju ZDavP-2). ZDavNepr o postopanju organa
druge stopnje nima posebnih določb. Ker posebnih določb nima niti
ZDavP-2, Ministrstvo za finance postopa v skladu z določbami zakona, ki
ureja splošni upravni postopek (tretji odstavek 2. člena ZDavP-2).
|
68. Glede
na to, da je posplošena tržna vrednost nepremičnine odvisna ne samo od
podatkov o nepremičnini, temveč tudi od izbranega modela vrednotenja in
izbranih metod vrednotenja, se postavlja vprašanje, ali možnost pritožbe
zoper posplošeno tržno vrednost nepremičnine pomeni tudi možnost
izpodbijanja posameznih elementov posameznega uporabljenega modela
oziroma metode vrednotenja nepremičnine. Ker drugi odstavek 14. člena
ZDavNepr izrecno razločuje pritožbo zoper podatke o nepremičnini od
pritožbe zoper posplošeno tržno vrednost nepremičnine, ne more biti
pravilna razlaga, da bi pritožba zoper posplošeno tržno vrednost
nepremičnine pomenila pravzaprav samo pritožbo zoper podatke o
nepremičnini. Glede na zakonsko dikcijo drugega odstavka 14. člena
ZDavNepr je torej mogoča samo razlaga, da pritožba zoper posplošeno
tržno vrednost nepremičnine omogoča tudi navajanje pritožbenih razlogov,
ki presegajo podatke o nepremičnini in se torej lahko nanašajo tudi na
izbrani model oziroma metodo vrednotenja nepremičnine. |
69. Po
drugi strani pa ZMVN v tretjem odstavku 11. člena določa, da zoper
končno izračunano posplošeno tržno vrednost ni ugovora. Ta se lahko
spremeni le, če se spremenijo podatki o nepremičnini v registru
nepremičnin. Na podlagi tretjega odstavka 11. člena ZMVN torej pravna
sredstva zoper posplošeno tržno vrednost nepremičnine, kolikor ta
vrednost temelji na izbranih modelih oziroma metodah vrednotenja, niso
dopustna. V skladu z drugim odstavkom 7. člena ZMVN se modeli
vrednotenja nepremičnin preverijo najmanj vsaka štiri leta. Po ZMVN je
tako vrednost nepremičnine podatek, ki se vodi v registru nepremičnin.
Po 5. členu ZDavNepr ta podatek predstavlja davčno osnovo, od katere se
odmerja davek na nepremičnine. |
70. Če bi
se torej pritožbene navedbe davčnega zavezanca nanašale na izbiro modela
ali metode vrednotenja (in ne samo na podatke o nepremičnini), pritožba
ne bi bila uspešna, saj je vrednost nepremičnine le podatek v registru
nepremičnin. Tega pa GURS na podlagi posredovane pritožbe DURS, kot tudi
ob enakem postopanju drugostopenjskega organa ne bo mogel spremeniti.
Zato drugi odstavek 14. člena ZDavNepr pravico do pritožbe zoper
posplošeno tržno vrednost nepremičnine, ki pomeni davčno osnovo,
zagotavlja le navidezno. Taka pritožba ne more biti učinkovita in pomeni
poseg v pravico davčnih zavezancev do pravnega sredstva. Ker pritožba
zoper posplošeno tržno vrednost nepremičnine, kolikor se nanaša na
izbiro modela ali metode vrednotenja, ne zagotavlja uspeha v smislu, da
bi na njeni podlagi bilo mogoče spremeniti vrednost nepremičnine (in s
tem davčne osnove), je pravica do pravnega sredstva, ki jo zagotavlja
25. člen Ustave, dejansko v tem delu izvotljena.(22) Zato je drugi
odstavek 14. člena ZDavNepr v neskladju s 25. členom Ustave.
|
71.
Posplošena tržna vrednost nepremičnine – kot je nepremičnini pripisana
na podlagi ZMVN in predpisov, sprejetih na njegovi podlagi – je ključna
za izračun davčne osnove, zato je njeno ugotavljanje bistveno za obračun
davčne obveznosti. To pomeni, da je izračun posplošene tržne vrednosti
nepremičnine, ki sicer poteka pred GURS, bistven za odločanje o davčni
obveznosti, o katerih sicer odloča DURS. Kadar torej posplošena tržna
vrednost nepremičnine vpliva na pravni položaj davčnih zavezancev in
pomeni podlago za določanje njihovih davčnih obveznosti, je treba v
postopku njenega ugotavljanja – če je ta postopek ločen od siceršnjega
davčnega postopka, v katerem se izda konkretna odločitev o davčni
obveznosti – zagotoviti pravico do izjave iz 22. člena Ustave in pravico
do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. |
|
B. –
VI. |
Presoja
ZDavNepr z vidika ustavnega položaja občin |
72.
Predlagateljice navajajo, da jim z ZDavNepr ni zagotovljen lastni vir
financiranja nalog iz njihove pristojnosti (kakršnega so imele doslej),
s katerim bi avtonomno razpolagale. Poudarjajo, da je nepremičninski
davek vir ne le občin, temveč tudi države. Avtonomija občin pri
upravljanju posameznih sestavin davka (davčna stopnja, način odmere,
določanja oprostitev in izjem) pa naj bi bila zato onemogočena.
Predlagateljice menijo, da je zaradi delitve davka med občine in državo
občinam ogrožena materialna osnova lokalne samouprave, ker naj bi
prejele manj sredstev kot od dosedanjih davščin na nepremičnine. S tem
naj bi jim ZDavNepr jemal možnosti ustvarjanja pogojev za razvoj.
|
73.
ZDavNepr v 2. členu določa, da prihodki od davka na nepremičnine
pripadajo proračunom občin in proračunu Republike Slovenije, v 9. členu
pa določa, da državi in občinam pripada po 50 % davčnih prihodkov,
pobranih iz zakonsko določenih davčnih stopenj.(23) |
74.
Samoupravni položaj lokalnih skupnosti ter v tem okviru njihovo
funkcionalno in finančno avtonomijo določa Ustava. Prebivalci
uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih
(138. člen Ustave). V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih
občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine
(140. člen Ustave). Občinam je finančna avtonomija zagotovljena v 142.
členu Ustave, ki izrecno določa, da se občina financira iz lastnih
virov, le tistim občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne
morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z
zakonom zagotovi dodatna sredstva (predvsem sredstva finančne
izravnave). Iz takega ustavnega položaja občine izhaja, da mora biti
občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese prebivalcev na svojem
območju. Zato potrebuje zadostne finančne vire. |
75.
Ustavno sodišče je v zvezi s presojo finančne avtonomije občin in
funkcije finančne izravnave pri uresničevanju tega načela že zavzelo
stališče, da je občina za uresničevanje lokalne samouprave predvsem
odgovorna sama, na temelju prizadevanj lastnega prebivalstva in
gospodarstva (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999,
Uradni list RS, št. 59/99, in OdlUS VIII, 146). Pri presoji finančne in
funkcionalne avtonomije občin v povezavi z lastnimi viri občin je
Ustavno sodišče poudarilo, da ustavni položaj zagotavlja lokalni
samoupravi avtonomnost oziroma neodvisnost v razmerju do države; čeprav
konkretni položaj in okvire avtonomije lokalne skupnosti opredeljujejo
zakoni, zakonodajalec ustavno določenega položaja lokalnih skupnosti ne
sme odvzeti niti ga ogrožati (tako v odločbi št. U-I-24/07, 14., 15. in
17. točka obrazložitve). Zato je Ustavno sodišče glede opredelitve
lastnih virov iz 142. člena Ustave sprejelo stališče, da "naj bi bili
lastni viri občin z občino v neposrednem razmerju; zakon bi moral
določiti občino kot upravičenko neposredno na posameznem viru, četudi bi
ga, tehnično gledano, pobirala država" (tako v odločbi št. U-I-24/07,
27. točka obrazložitve). |
76.
Izpodbijana ureditev 2. člena ZDavNepr za del prihodkov od davka na
nepremičnine določa pripadnost proračunom občin. S tem zakon določa
občine za neposredne upravičenke do dela sredstev iz davka na
nepremičnine. Občinam za pridobitev teh sredstev ali za njihovo uporabo
ni naložena nobena obveznost ali pogoj. Izpodbijana zakonska ureditev
tako vzpostavlja neposredno razmerje tega davčnega vira z občino in zato
zadosti kriteriju neposredne upravičenosti občine in neposrednega
razmerja lastnega davčnega vira z občino. Ta sredstva imajo v sistemu
financiranja občin enake lastnosti kot sredstva iz prihodkov od davkov
na nepremičnine po doslej veljavnih predpisih.(24) Davek iz naslova
nepremičnin je zato njihov lastni davčni vir. Dejstvo, da z zakonom
določen del sredstev iz naslova tega davka pripada tudi državnemu
proračunu, na to ugotovitev ne vpliva. Glede na to 2. člen ZDavNepr sam
po sebi ni v neskladju s 142. členom Ustave. |
77. Vendar
je treba tudi v sistemu deljenega davka upoštevati, da so predmet
obdavčitve nepremičnine. Davek na nepremičnine, čeprav ni namenska
davščina, je vsebinsko povezan s stroški, ki jih občina namenja za
oskrbo nepremičnin in s tem za ugodnosti njihovim lastnikom. Zato je
razumljivo, da je v državah Evropske unije in tudi drugje po svetu davek
na nepremičnine običajno občinski davek.(25) Izjeme od tega načela v
posameznih evropskih državah sicer obstajajo, a so usmerjene na določeno
vrsto nepremičnin.(26) Tudi v slovenskem pravnem redu so bile doslej
nepremičnine obdavčene z različnimi davki, katerih skupna značilnost je
bila, da so bili po pripadnosti v celoti občinski davki, razen davka na
nepremičnine večje vrednosti, uvedenega leta 2012, ki je v celoti
pripadel državi. |
78. Da je
davek na nepremičnine po svoji naravi vpet v delovanje lokalne
samouprave, smiselno izhaja že iz Ustave. Po prvem odstavku 140. člena
Ustave v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko
ureja sama in ki zadevajo samo prebivalce občine. Na tej podlagi drugi
odstavek 21. člena ZLS določa izvirne naloge občin, kamor med drugimi
spadajo tudi načrtovanje prostorskega razvoja, opravljanje nalog na
področju posegov v prostor in graditve objektov, zagotavljanje javne
službe gospodarjenja s stavbnimi zemljišči in ustvarjanje pogojev za
gradnjo stanovanj ter skrb za povečanje najemnega socialnega sklada
stanovanj, kakor tudi urejanje in vzdrževanje komunalne opremljenosti
ter gradnja, vzdrževanje in urejanje lokalnih javnih cest, javnih poti,
rekreacijskih in drugih javnih površin in urejanje prometa. Iz navedenih
nalog občin izhaja, da je davek na nepremičnine z občinami vsebinsko
povezan, ker se z njim zagotavljajo sredstva za omogočanje smotrne in
učinkovite uporabe in izkoriščanja nepremičnin na območju občin.
|
79. Drugi
stavek 147. člena Ustave določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke
in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. To pomeni,
da so lokalne skupnosti pri predpisovanju davkov vedno omejene z
zakonskimi okviri, vendar hkrati tudi, da mora zakonodajalec pri
določanju občinskih davkov z zakonom upoštevati ustavni položaj lokalnih
skupnosti, ki jim daje tudi pravico do lastnih, avtonomno predpisanih
finančnih virov. Zato mora zakonodajalec pri predpisovanju davkov po
prvem stavku 147. člena Ustave upoštevati ustavno določene naloge občin,
kot izhajajo iz 140. člena Ustave, v povezavi z njimi pa tudi finančno
avtonomijo občin po 142. členu Ustave, ki določa načelo njihovega
financiranja iz lastnih sredstev. Iz ustavnosodne presoje v zvezi s tem
ustavnim členom izhaja, da mora imeti občina s svojim aktivnim ravnanjem
možnost vplivati na lastne finančne vire in da je občina za
uresničevanje lokalne samouprave predvsem odgovorna sama (tako v odločbi
št. U-I-24/07, 25. in 26. točka obrazložitve). Zato mora zakonodajalec
pri predpisovanju občinskega davka zagotoviti ustavno določeno
funkcionalno in finančno avtonomijo občin in pri davku na nepremičnine
upoštevati vsebinsko povezanost predmeta obdavčitve z uresničevanjem
lokalne samouprave. |
80. Peti
odstavek 6. člena ZDavNepr določa pooblastilo občinam, da v skladu z
merili svoje prostorske in ekonomske politike davčne stopnje v delu, ki
pripada občini, povečajo ali zmanjšajo za 50 %, osmi odstavek tega člena
pa predpisuje vsebino teh meril in kriterijev. Pooblastila za
predpisovanje oprostitev plačila davka občine nimajo (8. člen ZDavNepr).
To pomeni, da je edini ukrep, s katerim občine prilagajajo davek
razmeram na svojem območju, zvišanje ali znižanje davčne stopnje. Vendar
je to pooblastilo po šestem in sedmem odstavku 6. člena ZDavNepr še
dodatno omejeno v povezavi s prejemanjem finančne izravnave iz državnega
proračuna (v tem primeru občina stopenj davka ne sme zmanjšati) in v
povezavi z nelegalnimi gradnjami (kjer stopenj davka ne sme ne zvišati
ne zmanjšati) ter s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči, stavbami za javno
rabo in nepremičninami za namene obrambe (kjer davčnih stopenj ne sme
povečati). Poleg tega ZDavNepr določa pooblastila občinam za
prilagajanje davčnih stopenj le za namene prostorske in ekonomske
politike, ne pa tudi za namene drugih politik, predvsem socialnih,(27)
ki jih občina opravlja na podlagi 140. člena Ustave in 21. člena ZLS in
ki so prav tako pomemben element funkcionalne avtonomije občin pri
uresničevanju lokalne samouprave. Tudi zakonsko določene oprostitve in
olajšave, četudi nekatere od njih upoštevajo socialni položaj zavezancev
(8. in 11. člen ZDavNepr), avtonomije občin ne zagotavljajo. Šele
določitev obširnejših pooblastil občinam pri predpisovanju občinskega
davka dejansko zagotavlja tudi avtonomijo pri izvajanju njihovih
izvirnih nalog glede na potrebe njihovih prebivalcev. |
81.
ZDavNepr določa, da so država in občine glede davčnih prihodkov,
pobranih iz zakonsko določenih davčnih stopenj, med seboj izenačene.
Vsaka raven oblasti prejme polovico teh prihodkov. Ker je davek na
nepremičnine glede na neposredno vpetost predmeta obdavčitve v lokalno
okolje vsebinsko povezan z uresničevanjem lokalne samouprave in gre v
temelju za občinski davek, bi moral pretežni del zbranih sredstev
pripadati občinam. Kolikšen naj bo delež pretežnosti pripada davka na
nepremičnine v korist občin, je vprašanje primernosti, torej zakonske
ureditve. |
82. Zaradi
izvedbe sistema delitve prihodkov iz davka na nepremičnine med državo in
občinami po enakih delih ZDavNepr posledično občinam tudi ne zagotavlja
zadostnih pooblastil za upravljanje davka na nepremičnine tako, da bi
občine na podlagi lastnih sredstev lahko učinkovito opravljale svoje
ustavne in zakonske naloge. Zato sta 9. člen ter peti odstavek 6. člena
v zvezi z osmim odstavkom 6. člena ZDavNepr v neskladju s 140. in 142.
členom Ustave. |
83.
ZDavNepr v tretjem odstavku 25. člena in v tretjem odstavku 26. člena
ureja delitev davka med občine in državo v prehodnem obdobju, ki traja
od leta 2014 do leta 2017. V teh treh letih prihodek od davka v celoti
pripada državnemu proračunu, občinam pa se odstopijo sredstva v zakonsko
določeni višini. |
84.
Predlagateljice očitajo izpodbijani ureditvi, da celoten davek na
nepremičnine pripade državnemu proračunu, občinam pa se sredstva v
nasprotju s finančno avtonomijo občin le dodeljujejo. |
85. V
skladu s 142. členom Ustave se občina financira iz lastnih virov. V
ustavnosodni presoji je sprejeto stališče, da sredstva iz državnega
proračuna, ki so občinam le odstopljena, povzročajo odvisnost občine od
države in ne uresničujejo njene odgovornosti za zagotavljanje lokalne
samouprave in za zagotavljanje za to potrebnih sredstev (tako v odločbi
št. U-I-24/07, 27. točka obrazložitve). |
86. Zato
mora zakonodajalec tudi v prehodnem obdobju do leta 2017 občinam
zagotoviti financiranje njihovih nalog iz lastnih virov, ne pa le z
dodeljenimi sredstvi iz državnega proračuna. S tem je namreč občinam
odvzel lastni finančni vir, ne da bi ga nadomestil z drugim, enakim
finančnim virom. |
87. Glede
na to je ureditev prehodnega obdobja po tretjem odstavku 25. člena in po
tretjem odstavku 26. člena ZDavNepr v neskladju s 138., 140. in 142.
členom Ustave. |
B. – VII. |
88.
Ustavno sodišče je presodilo, da so 5. člen, prva do četrta alineja 1.
točke drugega odstavka 6. člena, peti in osmi odstavek 6. člena, 9.
člen, drugi odstavek 14. člena ter tretji odstavek 25. člena in tretji
odstavek 26. člena ZDavNepr v neskladju z Ustavo. Te določbe zakona
opredeljujejo davčno osnovo, davčne stopnje za stavbe ali dele stavb
skupaj z zemljišči, na katerih stojijo, pravico do pritožbe in položaj
občin v zvezi s tem davkom. Gre za temeljne določbe davka na
nepremičnine, brez katerih preostalih določb ZDavNepr ni mogoče
izvrševati. Zato je Ustavno sodišče ZDavNepr razveljavilo v celoti (1.
točka izreka). Pri tem se ni ukvarjalo z očitki glede tistih določb, ki
se zaradi že ugotovljenih protiustavnosti ne morejo izvrševati.
|
89.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da so 7. in 8. člen, prvi odstavek 11.
člena in četrti odstavek 15. člena ZMVN v neskladju z Ustavo. Gre za
določbe, ki urejajo množično vrednotenje nepremičnin in so bistvene za
določitev davčne osnove za obdavčenje nepremičnin. Glede na to je
Ustavno sodišče ugotovilo, da je ZMVN, kolikor se nanaša na obdavčitev
nepremičnin, v neskladju z Ustavo (2. točka izreka). Ustavno sodišče je
na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo,
ker zakonodajalec ni vzpostavil zakonske podlage v skladu s 147. členom
Ustave. Gre namreč za opustitev določne zakonske ureditve množičnega
vrednotenja nepremičnin, ki je bistvena za odmero davka na nepremičnine.
Zakonodajalec lahko ustavnoskladno določi davčno osnovo bodisi z ZMVN
bodisi z zakonom, s katerim bo uvedel davek na nepremičnine. Zato
Ustavno sodišče ni določilo roka, v katerem mora zakonodajalec uskladiti
ZMVN z Ustavo. Če se bo zakonodajalec odločil za opredelitev davčne
osnove z ZMVN, bo moral upoštevati, da nezadostna zakonska opredelitev
modelov in metod množičnega vrednotenja nepremičnin ter podatkov o
lastnostih nepremičnin vzpostavlja tudi nevarnost njihove arbitrarne
uporabe, kar lahko povzroči ustavno nedopustno neenakost obremenitve
davčnih zavezancev. Zato bo moral zakonodajalec pri uskladitvi navedenih
določb ZMVN z Ustavo nameniti ustrezno pozornost zagotovitvi
enakopravnosti davčnih zavezancev in zagotovitvi učinkovitih pravnih
sredstev v postopku pripisa posplošene tržne vrednosti nepremičnin po
prvem odstavku 14. člena ZMVN. |
B. – VIII. |
90. Da
občine v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero
davka na nepremičnine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova
davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih, je
Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo
način izvršitve te odločbe. Določilo je, da se do drugačne zakonske
ureditve davka na nepremičnine uporabljajo predpisi iz prve do pete
alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka). Čeprav je Ustavno sodišče
že ugotovilo spornost pravne izvedbe nadomestila za uporabo stavbnega
zemljišča, ponavlja stališče iz odločbe št. U-I-39/97 z dne 16. 12. 1999
(Uradni list RS, št. 1/2000, in OdlUS VIII, 282), da bi morebitna
ukinitev tega lastnega vira občin (pred uvedbo novega nepremičninskega
davka) lahko resno ogrozila izvajanje ustavnih nalog občin. Zato je
Ustavno sodišče odločilo, da se za leto 2014 odmerita nadomestilo za
uporabo stavbnega zemljišča in pristojbina za vzdrževanje gozdnih cest
po prej veljavnih predpisih, in sicer z veljavnostjo od 1. 4. 2014,
vendar v celoletni višini (4. točka izreka). Davek na premoženje po prvi
alineji 33. člena ZDavNepr(28) se vzpostavi s 1. 4. 2014. S tem se
občinam tudi v letu 2014 zagotavljajo v bistvenem neokrnjeni lastni
viri, kot bi obstajali, če ZDavNepr ne bi začel veljati. Odsotnost
davkov in drugih javnih dajatev na nepremičnine glede na leto 2013 brez
nadomestitve z drugimi finančnimi viri bi pomenila večji poseg v ustavni
položaj občin kot financiranje po prej veljavnih predpisih. Ustavno
sodišče pri določitvi načina izvršitve ni moglo upoštevati predpisov iz
šeste in sedme alineje 33. člena ZDavNepr, ker davčna osnova za davek po
teh predpisih(29) prav tako temelji na vrednosti nepremičnin,
ugotovljeni po ZMVN, za katerega je ugotovilo, da je v neskladju z
Ustavo. Roki, ki so za zavezance določeni v predpisih iz prve do pete
alineje 33. člena ZDavNepr in so do objave te odločbe v Uradnem listu
Republike Slovenije že potekli, potečejo 30. 4. 2014 (5. točka izreka).
Roki, ki so za pristojne organe določeni v predpisih iz prve do pete
alineje 33. člena ZDavNepr in so za leto 2014 že potekli, potečejo 30.
6. 2014 (6. točka izreka). |
91.
Ustavno sodišče je odločilo, da odločba učinkuje z dnem javne
razglasitve (8. točka izreka). |
|
B. –
IX. |
92.
Predlagateljica Mestna občina Koper zahteva povrnitev svojih stroškov
postopka pred Ustavnim sodiščem. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi
vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače
(prvi odstavek 34. člena ZUstS). Za drugačno odločitev bi morali
obstajati posebno utemeljeni razlogi. Takih razlogov predlagateljica ne
navaja. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da Mestna občina Koper sama
nosi svoje stroške postopka (7. točka izreka). |
|
C. |
93.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. in 48. člena,
drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter petega
odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št.
86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter
sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag.
Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna
Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Sodnice in sodniki Mozetič, Deisinger, Klampfer, Korpič - Horvat,
Petrič, Sovdat in Zobec so dali pritrdilna ločena mnenja. |
|
mag.
Miroslav Mozetič l.r. |
Predsednik |
|
(1) Na
podlagi 147. člena Ustave lahko davke in druge dajatve predpisujejo tudi
lokalne skupnosti, vendar le ob pogojih, ki jih določata Ustava in
zakon. |
(2) Tudi
87. člen Ustave določa, da lahko Državni zbor pravice in obveznosti
državljanov ter drugih oseb določa samo z zakonom. |
(3) V letu
2014 je kot upoštevni datum za ugotavljanje davčne osnove določen 1. 4.
2014. |
(4)
Podobno Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10.
1. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13), št. U-I-257/09 z dne 14. 4. 2011
(Uradni list RS, št. 37/11), št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni
list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17) in št. U-I-156/08 z dne 14. 4.
2011 (Uradni list RS, št. 34/11). |
(5)
Posamezne modele vrednotenja določa prvi odstavek 2. člena Uredbe o
modelih vrednotenja, in sicer gre za stanovanja (STA), hiše (HIS),
garaže (GAR), lokale (PPL), pisarne (PPP), industrijske stavbe (IND),
stavbe s težko industrijo (INP), zidanice (PKZ), kmetijske stavbe (PKO),
stavbe za javno rabo (PNJ), druge stavbe (PND), zemljišča za gradnjo
stavb (ZGS), pozidana zemljišča (PSZ), kmetijska zemljišča (KME), gozdna
zemljišča (GOZ), druga zemljišča (ZDR), elektrarne (PNE), rudnike (PNM),
pristanišča (PNP), črpalke (PNB) in posebne nepremičnine (PPN).
Primerjaj International Valuation Guidance Note No. 13: Mass Appraisal
for Property Taxation, str. 10, ki na primer pozna 7 modelov vrednotenja
nepremičnin: hiše (single-family residential property), stanovanja
(multifamily residential property), poslovne nepremičnine (commercial
property), industrijske nepremičnine (industrial property), neagrarna
zemljišča (non-agricultural land property), agrarna zemljišča, vključno
z gozdnimi (agricultural property), in nepremičnine za posebne namene,
ki vključujejo neprofitno rabo, državno rabo in rekreacijske površine
(special-purpose property). |
(6) Razen
za pozidana zemljišča, za katera se modeli oblikujejo glede na dejansko
rabo zemljišč. |
(7) Rabo
stavb sicer določa drugi odstavek 79. člena ZEN, vendar ta zakon pozna
le stanovanjsko, nestanovanjsko in skupno rabo dela stavbe. V skladu s
četrtim odstavkom 79. člena ZEN je podrobnejša delitev dejanske rabe
dela stavbe objavljena le kot metodološko navodilo na spletnih straneh
GURS. Na spletnih straneh GURS objavljen šifrant tako med drugim pozna
128 različnih vrst dejanske rabe delov stavb in 53 različnih vrst
namenske rabe zemljišč. |
(8) Peti
odstavek 7. člena ZMVN določa: "Namenska raba zemljišč je namenska raba,
kot je določena v občinskih prostorskih aktih, v skladu s predpisi, ki
urejajo prostorsko načrtovanje, razen za zemljišča za gradnjo stavb.
Zemljišča za gradnjo stavb so zemljišča, na katerih je gradnja stavb
dejansko možna in jih določi občina. Način določitve namenske rabe
zemljišč za gradnjo stavb po tem zakonu predpiše minister, pristojen za
okolje in prostor." |
(9) Sedmi
odstavek 7. člena ZMVN določa: "Vrednostne cone določajo območja, na
katerih imajo nepremičnine z enakimi lastnostmi enako vrednost."
|
(10) Osmi
odstavek 7. člena ZMVN določa: "Vrednostne ravni določajo vrednostne
razrede, ki se oblikujejo na podlagi referenčne nepremičnine. Referenčna
nepremičnina je nepremičnina, ki se kot osnova uporablja pri oblikovanju
modelov vrednotenja nepremičnin. Vsaki vrednostni coni se določi ena
vrednostna raven." |
(11)
Deveti odstavek 7. člena ZMVN določa: "Način izračuna vrednosti v obliki
enačb, tabel, točkovnikov, faktorjev ali grafov določa uporabo
vrednostnih con in vrednostnih ravni ter upoštevanje podatkov o
nepremičninah za izračun vrednosti." |
(12)
Deseti odstavek 7. člena ZMVN določa: "Podatki o nepremičninah, ki se
uporabijo za izračun vrednosti, so podatki o lastnostih nepremičnin, ki
se vodijo v registru nepremičnin in so razvrščeni v naslednje skupine
podatkov: |
– podatki
o lastnostih parcele (podatki o lokaciji, površini, rabi, boniteti,
zemljišču pod stavbo in drugi podatki o parceli), |
– podatki
o lastnostih stavbe (podatki o lokaciji, površini, rabi, finalni
obdelavi, inštalacijah, vzdrževanju stavbe in drugi podatki o stavbi),
|
– podatki
o lastnostih dela stavbe (podatki o lokaciji, površini, rabi, finalni
obdelavi, inštalacijah, vzdrževanju stavbe in drugi podatki o delu
stavbe), |
– podatki
o lastnostih nepremičnin, namenjenih opravljanju dejavnosti (podatki o
lokaciji, velikosti, dejanski oziroma namenski rabi, letu zgraditve,
vzdrževanju, inštalacijah, finalni obdelavi in proizvodnji ter drugi
podatki o dejavnosti)." |
(13)
Register nepremičnin je vzpostavil ZEN, ki ga v prvem odstavku 96. člena
opredeljuje kot večnamensko zbirko podatkov o nepremičninah na območju
Republike Slovenije, ki se vzpostavi in vodi zaradi zagotavljanja
podatkov, ki odražajo dejansko stanje nepremičnin v naravi. |
(14)
Podatki, ki se vodijo v registru nepremičnin, so sicer taksativno
našteti v petem odstavku 103. člena ZEN, vendar se na to določbo ZMVN ne
sklicuje in ne določa, da se ti podatki lahko uporabijo tudi v davčne
namene. V skladu s šestim odstavkom 103. člen ZEN se ti podatki lahko
uporabijo samo za namene vzpostavitve in vodenja registra nepremičnin.
|
(15) Na
tej podlagi je Vlada sprejela Uredbo o podatkih o lastnostih nepremičnin
v registru nepremičnin (Uradni list RS, št. 95/11, 109/11 in 7/14 –
Uredba o podatkih). |
(16) Iz
odgovora Vlade izhaja, da naj bi GURS pri množičnem vrednotenju
nepremičnin uporabljal Mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti (IVS)
Odbora za mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti (International
Valuation Standards Committee) s sedežem v Londonu, Združeno kraljestvo,
ki pa od leta 2007 ne vsebujejo več posebnega standarda za množično
vrednotenje nepremičnin v davčne namene (International Valuation
Guidance Note No. 13: Mass Appraisal for Property Taxation). Iz odgovora
strokovnjaka prof. dr. Iva Lavrača, vabljenega na javno obravnavo, po
drugi strani izhaja, da naj bi se uporabljali Standardi za množično
vrednotenje nepremičnin (Standard on Mass Appraisal of Real Property
2013) Mednarodnega združenja uradnikov za množično vrednotenje
(International Association of Assessing Officers) s sedežem v Kansas
Cityju, ZDA. |
(17) Način
primerljivih prodaj temelji na dejansko realiziranih cenah nepremičnin,
ki so bile predmet prodaje na trgu nepremičnin (drugi odstavek 3. člena
Pravilnika o kriterijih in merilih). Način kapitalizacije donosa temelji
na donosnosti nepremičnin (tretji odstavek 3. člena Pravilnika o
kriterijih in merilih). Nabavnovrednostni način temelji na stroških
gradnje nepremičnin (četrti odstavek 3. člena Pravilnika o kriterijih in
merilih). |
(18) Pri
tem nastaja med ZMVN in podzakonskimi predpisi še terminološka zmeda,
saj je 3. člen Pravilnika naslovljen "način ocenjevanja vrednosti
nepremičnin", ne pa "metode množičnega vrednotenja nepremičnin".
|
(19) Pojem
rezidenčne stanovanjske nepremičnine opredeljuje tretji odstavek 6.
člena ZDavNepr. Rezidenčna je tako tista stanovanjska nepremičnina, v
kateri ima v času, upoštevnem za odmero davka, davčni zavezanec
prijavljeno stalno prebivališče, oziroma če zavezanec ni slovenski
državljan, začasno prebivališče. V primeru nepremičnine v solastnini ali
skupni lasti se za rezidenčno šteje delež nepremičnine solastnika
oziroma skupnega lastnika, ki ima na njej prijavljeno stalno
prebivališče. Prav tako se šteje za rezidenčno stanovanjska
nepremičnina, v kateri je v določenem obdobju najmanj 6 mesecev
evidentiran najemni pravni posel. |
(20) Točka
2 drugega odstavka 6. člena ZDavNepr določa: |
"Davčne
stopnje za zemljišča brez stavb znašajo: |
– 0,15 %
za kmetijska zemljišča; |
– 0,07 %
za gozdna zemljišča; |
– 0,75 %
za zemljišča za poslovno in industrijsko rabo; |
– 0,40 %
za zemljišča za namene energetike; |
– 0,50 %
za zemljišča za gradnjo stavb; |
– 0,50 %
za ostala zemljišča; |
– 0,15 %
za zemljišča za stanovanjsko rabo (funkcionalna zemljišča)."
|
(21) Iz
mnenja Vlade izhaja, da je izraz in opredelitev uvedel ZDavNepr ter da
gre za nepremičnine, ki se vrednotijo z modelom elektrarne – PNE in
stavbe s šifro dejanske rabe 1251002, kar so industrijske stavbe
elektrarn. |
(22)
Primerjaj presojo Ustavnega sodišča pri izvotlitvi pravice do sodnega
varstva iz 23. člena Ustave v odločbah št. Up-1857/07, U-I-161/07 z dne
3. 12. 2009 (Uradni list RS, št. 105/09, in OdlUS XVIII, 55), št.
U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII,
86) in št. Up-76/03, U-I-288/04 z dne 17. 3. 2005 (Uradni list RS, št.
34/05, in OdlUS XIV, 110). |
(23) Člen
9 ZDavNepr se glasi: |
"Prihodki
od davka se delijo: |
–
proračunom občin, od davka za nepremičnine na njihovem območju, v višini
50 % od davka, odmerjenega ob upoštevanju davčnih stopenj iz drugega in
četrtega odstavka 6. člena in prvega odstavka 7. člena tega zakona ter
povečanj oziroma zmanjšanj v skladu s petim, šestim in sedmim odstavkom
6. člena tega zakona, razen davka, odmerjenega od gozdnih zemljišč v
delu, ki pripada občinam, ki se nakazuje na poseben podračun proračuna
države in nameni občinam za vzdrževanje gozdnih cest v skladu s predpisi
o gozdovih, |
–
proračunu Republike Slovenije, v višini 50 % od davka, odmerjenega ob
upoštevanju davčnih stopenj iz drugega in četrtega odstavka 6. člena in
prvega odstavka 7. člena tega zakona." |
(24) Člen
6 ZFO-1 določa: |
"(lastni
davčni viri) |
(1) Viri
financiranja občine so prihodki občinskega proračuna (v nadaljnjem
besedilu: prihodki) od: |
– davka na
nepremičnine; |
– davka na
vodna plovila; |
– davka na
promet nepremičnin; |
– davka na
dediščine in darila; |
– davka na
dobitke od klasičnih iger na srečo in |
– drugega
davka, če je tako določeno z zakonom, ki davek ureja. |
(2) Občini
pripadajo prihodki od davkov iz prejšnjega odstavka v skladu z zakonom,
ki ureja posamezen davek. |
(3) Vir
financiranja občin so prihodki od 54 % dohodnine, vplačane v
predpreteklem letu, povečane za inflacijo za leto pred letom in leto, za
katero se izračuna primerna poraba občin v skladu s tem zakonom.
|
(4) Občini
pripadajo prihodki od dohodnine v skladu z merili, ki jih za
financiranje primerne porabe občin določa ta zakon. Vlada z uredbo
določi način nakazovanja prihodkov od dohodnine občinam." |
(25) Glej
Poročevalec DZ z dne 18. 10. 2013, str. 12. |
(26) Glej
M. Schellekens (ur.), European Tax Handbook 2013, IBFD, Amsterdam 2013:
npr. Švedska (davek od industrijskih, gospodarskih in drugih
nerezidenčnih nepremičnin je prihodek države), Danska (davek na
prebivališča: hiše, stanovanja, poletne rezidence itd. je prihodek
države) in Češka (davek na stanovanjske nepremičnine večje vrednosti je
prihodek države). |
(27) Iz
drugega odstavka 21. člena ZLS izhaja, da so naloge občin (med drugim)
skrb za službe za osnovno varstvo otroka in družine, za socialno
ogrožene, invalide in ostarele. |
(28) Gre
za Zakon o davkih občanov (Uradni list SRS, št. 36/88 in nasl. – ZDO).
|
(29) Gre
za davek na nepremičnine večje vrednosti. |